Ucraina, paese sicuro (?)

La problematicità della nozione di Paese sicuro alla luce del conflitto tra Russia e Ucraina

Articolo a cura della Dott.ssa Isabella Castaldo

Ucraina paese sicuro

1. “Paesi sicuri: nozione e ricadute procedurali sulla disciplina del diritto di asilo

Il 24 febbraio 2022 i carri armati della Federazione Russa, in conclamata violazione del diritto internazionale, varcavano il confine con l’Ucraina, ultimo atto di un escalation iniziata nel 2014, con l’annessione della Crimea da parte della Russia che ha dato luogo al triste conflitto che vediamo svolgersi sotto i nostri occhi, con i prevedibili effetti della commissione di crimini di guerra e contro l’umanità, dell’uso di armi non convenzionali e di un flusso di profughi di dimensioni inaudite.
Ammirevole il tentativo degli Stati, europei e non solo, di provvedere all’accoglienza e alla concessione di un titolo di soggiorno valido per i profughi ucraini che permetta loro, durante la  permanenza, di accedere all’istruzione, alla sanità e al mercato del lavoro.
Ad un pratico del diritto dell’immigrazione, tuttavia, questa politica di accoglienza suscita alcune perplessità alla luce di un fatto tanto semplice quanto problematico: dal 2018, per Italia, l’Ucraina è ufficialmente, rectius legislativamente, un paese sicuro.
Infatti, con il consueto approccio poco lungimirante, paranoico ed emergenziale che caratterizza la politica dell’immigrazione europea ed Italiana, il d.l. 4 ottobre 2018, n. 113 (cd. decreto sicurezza), ha inserito, in recepimento di un istituto previsto come facoltativo dall’art. 37 della Direttiva 2013/32/UE (c.d. Direttiva Procedure) e poi dagli gli artt. 29, 30 e 31 della Direttiva 2005/85/CE , nel d.lgs 28 gennaio 2008, n. 25 (Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato) l’art. 2-bis, intitolato «Paesi di origine sicuri», che recita:
Con decreto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con i Ministri dell’interno e della giustizia, è adottato l’elenco dei Paesi di origine sicuri sulla base dei criteri di cui al comma 2. L’elenco dei Paesi di origine sicuri è aggiornato periodicamente ed è notificato alla Commissione europea“.
Merita soffermarsi brevemente sulla nozione di Paese di origine sicuro, per comprenderne anche le problematiche ricadute procedurali.
Il paese di origine sicuro è, in base alla definizione recepita dal dettato normativo dell’art. 2 bis, il “Paese per il quale – sulla base della situazione giuridica, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica complessiva – si può dimostrare che non vi è generalmente e costantemente persecuzione ai sensi dell’articolo 9 della Direttiva 2011/95/UE, né tortura o trattamenti disumani o degradanti, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.
Per effettuare tale valutazione si tiene conto, tra l’altro, della misura in cui viene offerta protezione contro le persecuzioni ed i maltrattamenti mediante: a) le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del paese ed il modo in cui sono applicate; b) il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e/o nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e/o nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, in particolare i diritti ai quali non si può derogare a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, di detta Convenzione europea; c) il rispetto del principio di «non-refoulement» conformemente alla convenzione di Ginevra; d) un sistema di ricorsi effettivi contro le violazioni di tali diritti e libertà. ” (Allegato 1 della Direttiva 2013/32/UE (Direttiva relativa alle procedure sulla protezione internazionale).
Il primo decreto attuativo dell’art. 2 bis del D. Lgs 25/2008, emanato dal MAE il 4.10.2019, recita: “Sono considerati Paesi di origine sicuri: Albania, Algeria, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Senegal, Serbia, Tunisia e Ucraina”.
La dottrina più attenta già all’indomani dell’emanazione di tale decreto attuativo osservava che “l’inserimento di uno Stato nell’elenco dei “Paesi di origine sicuri” pare poter implicare una “sterilizzazione” de facto del diritto di asilo di coloro che da quello Stato provengano, tale da costituire una ingiustificata discriminazione e da violare pertanto, nonostante alcuni (invero marginali e non risolutivi) spiragli per un’interpretazione costituzionalmente conforme, gli artt. 3 e 10 co. 3 della Costituzione e l’art. 3 della Convenzione di Ginevra del 1951. Questa conclusione è ulteriormente aggravata dal rischio, nient’affatto remoto, che suddetta “neutralizzazione selettiva” del diritto d’asilo sia fondata su considerazioni che non attengono alla verifica dell’effettivo rispetto dei diritti umani nei Paesi di origine, bensì a valutazioni di politica di gestione (rectius, contenimento) dei flussi migratori.” (https://www.questionegiustizia.it/articolo/l-istituto-dei-paesi-di-origine-sicuri-e-il-decreto-attuativo-del-4-ottobre-2019-una-storia-sbagliata_18-11-2019.php; per una più completa analisi dottrinale, si veda F. Venturi, Il diritto di asilo: un diritto “sofferente”. L’introduzione nell’ordinamento italiano del concetto di «Paesi di origine sicuri» ad opera della l. 132/2018 di conversione del cd. «Decreto Sicurezza» (dl. 113/2018), in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2019, p. 147 ss.)
Nell’ottica di contenimento dei flussi migratori quindi viene realizzato uno svuotamento di fatto del diritto di asilo, con la strutturazione di un doppio binario per l’esame delle domande dei migranti, i quali finiscono per essere distinti in due categorie: la prima, costituita da coloro la cui domanda viene effettivamente esaminata secondo le ordinarie procedure; la seconda, costituita dagli stranieri la cui domanda è considerata in partenza infondata e per le quali viene pensato un esame meramente formale, accelerato, con la riduzione della possibilità di ottenere la sospensione di una decisione che sarà, praticamente sempre, un giudizio di inammissibilità o infondatezza della domanda. Come è stato efficacemente osservato, “all’esame individuale e concreto della richiesta di protezione internazionale (art. 3 del d.lgs 251/2007) viene a sostituirsi, infatti, una valutazione generale e astratta in ordine alla sicurezza del Paese di origine. Non si tratta, invero, di una sostituzione tout court: l’esame individuale dell’istanza è comunque formalmente garantito anche per coloro che provengano da un Paese di origine designato come sicuro, ma il deterioramento del regime procedurale che lo caratterizza pare talmente intenso da comportare, come anticipato, una “sterilizzazione” de facto del loro diritto di asilo.” (ibid.). Si perde l’individualizzazione dell’esame della domanda e si accetta la generalizzazione, la semplificazione, il rifiuto della complessità come parametro normativo codificato.
Come accennato, dei rilevanti indicatori della suddetta sterilizzazione del diritto di asilo sono le modifiche agli aspetti procedurali applicabili all’esame della domanda di un richiedente asilo proveniente da un paese sicuro. Le principali modifiche sono prevalentemente tre.
La prima volge ad un’inversione del regime probatorio che ordinariamente vige nel settore della protezione internazionale, venendo a gravare sul richiedente l’onere di dimostrare «la sussistenza di gravi motivi per ritenere non sicuro il Paese designato di origine sicuro in relazione alla [sua] situazione particolare» (art. 9, co. 2-bis del d.lgs. 25/2008); la seconda invece si sostanzia in una consistente abbreviazione dei tempi della procedura di esame della richiesta, divenendo suddetto esame prioritario e  accelerato; la terza, infine, consiste nel parziale venir meno dell’efficacia sospensiva dell’impugnazione giudiziale del provvedimento di diniego della Commissione territoriale (art. 35-bis, co. 3 lett. d), che rinvia all’art. 28-bis co. 1-ter, il quale a sua volta rinvia all’art. 28 co. 1 lett. c-ter) del d.lgs. 25/2008).
Il messaggio sottostante a queste modifiche è chiaro: la priorità è contenere i flussi migratori, ridurre la pressione delle domande di asilo sulle strutture amministrative dello Stato Italiano; se ciò deve avvenire riducendo il contenuto essenziale del diritto di asilo costituzionalmente tutelato, così sia.
Se questo è il contesto, alla luce dell’attuale conflitto in Ucraina bisogna porsi un semplice ma fondamentale interrogativo.
L’Ucraina, al momento del suo inserimento nell’elenco dei Paesi di origine sicuri, era, effettivamente un Paese sicuro?

2. La nota correttiva di ASGI . Il caso Ucraina

All’interrogativo posto nel precedente paragrafo fornisce una risposta esaustiva ASGI (Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione), che subito dopo l’emanazione del decreto attuativo ha pubblicato una nota correttiva (reperibile all’indirizzo https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2019/11/Nota-ASGI-commento-d.M.A.E.-4-10-2019-paesi-sicuri-definitivo-27-11-2019.docx.pdf) corredata di diffuse argomentazioni sul motivo per cui nessuno dei Paesi nominati è effettivamente un Paese sicuro, alla luce di approfondite indagini sulla stabilità dello stato di diritto nelle sue molteplici articolazioni.
Nella scheda dell’Ucraina si legge quando segue:“Non è legittimo includere nell’elenco dei Paesi di origine sicuri l’Ucraina, per la quale non sussistono tutti i requisiti indicati nei motivi generali previsti nell’articolo 2-bis d. lgs. n. 25/2008, malgrado sia parte del Consiglio d’Europa e dell’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa. Innanzitutto si deve rilevare come l’Ucraina ufficialmente deroghi ai diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea ai sensi dell’art. 15 CEDU, a causa dello stato di emergenza proclamato dal 2015, in conseguenza dei vari conflitti in atto in alcune parti dello Stato. E’ noto il conflitto armato in atto nelle province orientali russofone che hanno proclamato l’indipendenza in due repubbliche non riconosciute dalla comunità internazionale e dalle quali tanta popolazione è stata pure espulsa col la forza o coi bombardamenti. Analogo uso della forza è stato esercitato dalla federazione Russa che occupa e annette da anni la Crimea, senza alcun riconoscimento internazionale. […]  Nonostante l’armistizio tra le forze nazionali e i separatisti sostenuti dalla Russia, vi sono state molte violazioni dei diritti umani, inclusa la libertà religiosa, anche perché i separatisti di Lugansk, Donetsk e della Crimea continuano ad aggredire i gruppi religiosi non ortodossi. Nelle aree controllate dal governo ucraino vi sono casi di discriminazione religiosa […]. Notevoli discriminazioni sono apportate nei confronti dei milioni di cittadini ucraini di lingua russa: in particolare, anche se la costituzione ucraina prevede lo sviluppo, la tutela e la libertà di utilizzo del russo e delle altre lingue delle minoranze nazionali, […] Perdurano segnalazioni di torture e di sparizioni, anche a carico di giornalisti, sia da parte delle autorità ucraine, sia da parte delle autorità delle autoproclamate repubbliche dell’Ucraina occidentale, sia da parte delle autorità russe che hanno annesso la Crimea. Nel territorio controllato dal governo ucraino OHCHR continua a ricevere denunce di detenzioni arbitrarie, torture, trattamenti degradanti ed intimidazioni individuali, inclusi posti non ufficiali di detenzione per ottenere informazioni, o costringerli a cooperare. […] la Crimea resta occupata militarmente dalla Russia che l’ha annessa al proprio territorio contro la comunità internazionale. Nell’autoproclamata Repubblica Popolare di Lugansk, le chiese avventiste, pentecostali e battiste non sono state riconosciute dalle autorità governative e, pertanto, vengono considerate illegali: […] Nel maggio 2019 l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani, Navi Pillay, ha dichiarato che un nuovo rapporto dell’ONU in Ucraina mostra «un deterioramento allarmante della situazione dei diritti dell’uomo nell’est del paese, e l’apparizione di nuovi problemi gravi in Crimea, specialmente riguardo i Tatari di Crimea». Secondo un aggiornamento sulla situazione umanitaria in Ucraina presentato dall’Ufficio per il Coordinamento degli Affari Umanitari (OCHA) al Consiglio di Sicurezza ONU, milioni di uomini, donne e bambini nel Paese continuano a dover affrontare le gravi conseguenze umanitarie causate dal conflitto armato. […] Il report prevede che nel 2019 saranno oltre 3,5 milioni le persone con bisogno di assistenza umanitaria in Ucraina. Tutto ciò pare confermato dallo stesso Ministero degli affari esteri e della cooperazione che sconsiglia a tutti i cittadini italiani qualsiasi tipo di viaggio a qualsiasi titolo in Crimea e nelle regioni di Donetsk e Lugansk. Pertanto questa generale situazione di conflitto militare, di insicurezza collettiva e di discriminazione delle minoranze rende fragile e assai poco stabile anche il sistema costituzionale democratico.  Si registra l’esposizione di specifici gruppi sociali a circoscritti e non sistematici episodi di rischio, riconducibili a fenomeni di intolleranza e discriminazione: comunità LGBT, rom, minoranze linguistiche con particolare riferimento alla minoranza russofona.. Tuttavia il decreto in modo irragionevole e immotivato non prevede alcuna di queste esclusioni raccomandate e considera sicuro il Paese malgrado le vistose insicurezze rilevate sotto tutti i profili.“

Emerge con chiarezza che già al momento della sua designazione come Paese di origine sicuro, l’Ucraina stava vivendo una forte regressione del rispetto dello stato di diritto e dei diritti e delle libertà fondamentali. Al momento dell’emanazione del decreto attuativo, l’Ucraina era martoriata da un conflitto a bassa intensità, regolata dallo stato di emergenza per fare fronte ad un’invasione percepita come imminente e in cui erano fortemente a rischio minoranze etniche, linguistiche e di altro genere, la cui tutela è il sintomo di una democrazia funzionante ed di uno Stato rispettoso dei diritti fondamentali.
L’istituto dei paesi di origine sicuri, in questo caso specifico, mostra con drammatica evidenza quanto possa essere assurdo e disumano il rifiuto della complessità delle realtà nazionali nelle loro sfaccettature storiche, politiche e sociali.
Certamente nessuno di noi ha imbracciato un’arma per togliere la vita ad un cittadino ucraino.
Tuttavia, la domanda che torna, assillante, è la seguente: quanti individui abbiamo condannato a indicibili sofferenze, per la nostra ostinazione a semplificare fino all’estremo la realtà?

3. Il conflitto in Ucraina. La riprova della cecità delle politiche di contenimento dei flussi migratori

Il recepimento nel nostro ordinamento della nozione di Paese di origine sicuro è la punta dell’iceberg del collante di tutte le politiche sull’immigrazione adottate in ambito europeo e nazionale: il mero contenimento dei flussi migratori.
Tuttavia, gli interrogativi umani e giuridici posti dal tale nozione, alla luce anche delle sue estremamente problematiche ricadute procedurali e dei suoi numerosi profili di incostituzionalità, sono molteplici.
Quanto è lecito stabilire, in via preventiva, generale e astratta, che un Paese è sicuro? Dal momento che uno Stato è un sistema complesso, un insieme di realtà politiche, sociali, economiche, di conflitti di matrice storica, tra etnie, gruppi religiosi e sociali, una realtà magmatica in continua evoluzione, ha senso cristallizzarlo in una definizione legislativa, impermeabile agli inevitabili mutamenti che la storia e il progresso delle società portano con sè?
Quanto è compatibile con la figura costituzionale di asilo, prevista dall’art. 10 c.3 della Costituzione, e con il suo ineliminabile fondamento umanitario, l’istituzione di una gerarchia fra categorie di migranti sulla base di un giudizio di meritevolezza della protezione? Si può ipotizzare, come conseguenza di questa gerarchia, una gradazione nel godimento dei diritti umani fondamentali?
A tutti questi interrogativi risponde la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha sancito che lo straniero è titolare dei diritti inviolabili sanciti nella Costituzione, in forza dell’art. 2 Cost. che li riconosce all’uomo e non al cittadino e che spettano «ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani», sicché la «condizione giuridica dello straniero non deve essere pertanto considerata – per quanto riguarda la tutela di tali diritti – come causa ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi» (Corte Cost., sent. n. 249/2010).
Ed a ruota, la Corte di Cassazione, la quale con l’ormai nota sentenza 4455/2018, ha statuito che “la condizione di “vulnerabilità” può, tuttavia, avere ad oggetto anche la mancanza delle condizioni minime per condurre un’esistenza nella quale non sia radicalmente compromessa la possibilità di soddisfare i bisogni e le esigenze ineludibili della vita personale, quali quelli strettamente connessi al proprio sostentamento e al raggiungimento degli standards minimi per un’esistenza dignitosa. L’allegazione di una situazione di partenza di vulnerabilità, può, pertanto, non essere derivante soltanto da una situazione d’instabilità politico-sociale che esponga a situazioni di pericolo per l’incolumità personale […]”.
La drammatica vicenda dell’Ucraina a emergere, in tutta la sua drammatica evidenza, la cecità delle politiche di contenimento dei flussi migratori in tutte le loro articolazioni, e come non sia possibile né accettabile, sotto un profilo umano e giuridico, ammettere che esistano due categorie di esseri umani. Quelli che hanno diritto ad una vita dignitosa, e quelli che non hanno questo diritto.

1. “Paesi sicuri: nozione e ricadute procedurali sulla disciplina del diritto di asilo

Il 24 febbraio 2022 i carri armati della Federazione Russa, in conclamata violazione del diritto internazionale, varcavano il confine con l’Ucraina, ultimo atto di un escalation iniziata nel 2014, con l’annessione della Crimea da parte della Russia che ha dato luogo al triste conflitto che vediamo svolgersi sotto i nostri occhi, con i prevedibili effetti della commissione di crimini di guerra e contro l’umanità, dell’uso di armi non convenzionali e di un flusso di profughi di dimensioni inaudite.
Ammirevole il tentativo degli Stati, europei e non solo, di provvedere all’accoglienza e alla concessione di un titolo di soggiorno valido per i profughi ucraini che permetta loro, durante la  permanenza, di accedere all’istruzione, alla sanità e al mercato del lavoro.
Ad un pratico del diritto dell’immigrazione, tuttavia, questa politica di accoglienza suscita alcune perplessità alla luce di un fatto tanto semplice quanto problematico: dal 2018, per Italia, l’Ucraina è ufficialmente, rectius legislativamente, un paese sicuro.
Infatti, con il consueto approccio poco lungimirante, paranoico ed emergenziale che caratterizza la politica dell’immigrazione europea ed Italiana, il d.l. 4 ottobre 2018, n. 113 (cd. decreto sicurezza), ha inserito, in recepimento di un istituto previsto come facoltativo dall’art. 37 della Direttiva 2013/32/UE (c.d. Direttiva Procedure) e poi dagli gli artt. 29, 30 e 31 della Direttiva 2005/85/CE , nel d.lgs 28 gennaio 2008, n. 25 (Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato) l’art. 2-bis, intitolato «Paesi di origine sicuri», che recita:
Con decreto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con i Ministri dell’interno e della giustizia, è adottato l’elenco dei Paesi di origine sicuri sulla base dei criteri di cui al comma 2. L’elenco dei Paesi di origine sicuri è aggiornato periodicamente ed è notificato alla Commissione europea“.
Merita soffermarsi brevemente sulla nozione di Paese di origine sicuro, per comprenderne anche le problematiche ricadute procedurali.
Il paese di origine sicuro è, in base alla definizione recepita dal dettato normativo dell’art. 2 bis, il “Paese per il quale – sulla base della situazione giuridica, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica complessiva – si può dimostrare che non vi è generalmente e costantemente persecuzione ai sensi dell’articolo 9 della Direttiva 2011/95/UE, né tortura o trattamenti disumani o degradanti, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.
Per effettuare tale valutazione si tiene conto, tra l’altro, della misura in cui viene offerta protezione contro le persecuzioni ed i maltrattamenti mediante: a) le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del paese ed il modo in cui sono applicate; b) il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e/o nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e/o nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, in particolare i diritti ai quali non si può derogare a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, di detta Convenzione europea; c) il rispetto del principio di «non-refoulement» conformemente alla convenzione di Ginevra; d) un sistema di ricorsi effettivi contro le violazioni di tali diritti e libertà. ” (Allegato 1 della Direttiva 2013/32/UE (Direttiva relativa alle procedure sulla protezione internazionale).
Il primo decreto attuativo dell’art. 2 bis del D. Lgs 25/2008, emanato dal MAE il 4.10.2019, recita: “Sono considerati Paesi di origine sicuri: Albania, Algeria, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Senegal, Serbia, Tunisia e Ucraina”.
La dottrina più attenta già all’indomani dell’emanazione di tale decreto attuativo osservava che “l’inserimento di uno Stato nell’elenco dei “Paesi di origine sicuri” pare poter implicare una “sterilizzazione” de facto del diritto di asilo di coloro che da quello Stato provengano, tale da costituire una ingiustificata discriminazione e da violare pertanto, nonostante alcuni (invero marginali e non risolutivi) spiragli per un’interpretazione costituzionalmente conforme, gli artt. 3 e 10 co. 3 della Costituzione e l’art. 3 della Convenzione di Ginevra del 1951. Questa conclusione è ulteriormente aggravata dal rischio, nient’affatto remoto, che suddetta “neutralizzazione selettiva” del diritto d’asilo sia fondata su considerazioni che non attengono alla verifica dell’effettivo rispetto dei diritti umani nei Paesi di origine, bensì a valutazioni di politica di gestione (rectius, contenimento) dei flussi migratori.” (https://www.questionegiustizia.it/articolo/l-istituto-dei-paesi-di-origine-sicuri-e-il-decreto-attuativo-del-4-ottobre-2019-una-storia-sbagliata_18-11-2019.php; per una più completa analisi dottrinale, si veda F. Venturi, Il diritto di asilo: un diritto “sofferente”. L’introduzione nell’ordinamento italiano del concetto di «Paesi di origine sicuri» ad opera della l. 132/2018 di conversione del cd. «Decreto Sicurezza» (dl. 113/2018), in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2019, p. 147 ss.)
Nell’ottica di contenimento dei flussi migratori quindi viene realizzato uno svuotamento di fatto del diritto di asilo, con la strutturazione di un doppio binario per l’esame delle domande dei migranti, i quali finiscono per essere distinti in due categorie: la prima, costituita da coloro la cui domanda viene effettivamente esaminata secondo le ordinarie procedure; la seconda, costituita dagli stranieri la cui domanda è considerata in partenza infondata e per le quali viene pensato un esame meramente formale, accelerato, con la riduzione della possibilità di ottenere la sospensione di una decisione che sarà, praticamente sempre, un giudizio di inammissibilità o infondatezza della domanda. Come è stato efficacemente osservato, “all’esame individuale e concreto della richiesta di protezione internazionale (art. 3 del d.lgs 251/2007) viene a sostituirsi, infatti, una valutazione generale e astratta in ordine alla sicurezza del Paese di origine. Non si tratta, invero, di una sostituzione tout court: l’esame individuale dell’istanza è comunque formalmente garantito anche per coloro che provengano da un Paese di origine designato come sicuro, ma il deterioramento del regime procedurale che lo caratterizza pare talmente intenso da comportare, come anticipato, una “sterilizzazione” de facto del loro diritto di asilo.” (ibid.). Si perde l’individualizzazione dell’esame della domanda e si accetta la generalizzazione, la semplificazione, il rifiuto della complessità come parametro normativo codificato.
Come accennato, dei rilevanti indicatori della suddetta sterilizzazione del diritto di asilo sono le modifiche agli aspetti procedurali applicabili all’esame della domanda di un richiedente asilo proveniente da un paese sicuro. Le principali modifiche sono prevalentemente tre.
La prima volge ad un’inversione del regime probatorio che ordinariamente vige nel settore della protezione internazionale, venendo a gravare sul richiedente l’onere di dimostrare «la sussistenza di gravi motivi per ritenere non sicuro il Paese designato di origine sicuro in relazione alla [sua] situazione particolare» (art. 9, co. 2-bis del d.lgs. 25/2008); la seconda invece si sostanzia in una consistente abbreviazione dei tempi della procedura di esame della richiesta, divenendo suddetto esame prioritario e  accelerato; la terza, infine, consiste nel parziale venir meno dell’efficacia sospensiva dell’impugnazione giudiziale del provvedimento di diniego della Commissione territoriale (art. 35-bis, co. 3 lett. d), che rinvia all’art. 28-bis co. 1-ter, il quale a sua volta rinvia all’art. 28 co. 1 lett. c-ter) del d.lgs. 25/2008).
Il messaggio sottostante a queste modifiche è chiaro: la priorità è contenere i flussi migratori, ridurre la pressione delle domande di asilo sulle strutture amministrative dello Stato Italiano; se ciò deve avvenire riducendo il contenuto essenziale del diritto di asilo costituzionalmente tutelato, così sia.
Se questo è il contesto, alla luce dell’attuale conflitto in Ucraina bisogna porsi un semplice ma fondamentale interrogativo.
L’Ucraina, al momento del suo inserimento nell’elenco dei Paesi di origine sicuri, era, effettivamente un Paese sicuro?

2. La nota correttiva di ASGI . Il caso Ucraina

All’interrogativo posto nel precedente paragrafo fornisce una risposta esaustiva ASGI (Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione), che subito dopo l’emanazione del decreto attuativo ha pubblicato una nota correttiva (reperibile all’indirizzo https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2019/11/Nota-ASGI-commento-d.M.A.E.-4-10-2019-paesi-sicuri-definitivo-27-11-2019.docx.pdf) corredata di diffuse argomentazioni sul motivo per cui nessuno dei Paesi nominati è effettivamente un Paese sicuro, alla luce di approfondite indagini sulla stabilità dello stato di diritto nelle sue molteplici articolazioni.
Nella scheda dell’Ucraina si legge quando segue:“Non è legittimo includere nell’elenco dei Paesi di origine sicuri l’Ucraina, per la quale non sussistono tutti i requisiti indicati nei motivi generali previsti nell’articolo 2-bis d. lgs. n. 25/2008, malgrado sia parte del Consiglio d’Europa e dell’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa. Innanzitutto si deve rilevare come l’Ucraina ufficialmente deroghi ai diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea ai sensi dell’art. 15 CEDU, a causa dello stato di emergenza proclamato dal 2015, in conseguenza dei vari conflitti in atto in alcune parti dello Stato. E’ noto il conflitto armato in atto nelle province orientali russofone che hanno proclamato l’indipendenza in due repubbliche non riconosciute dalla comunità internazionale e dalle quali tanta popolazione è stata pure espulsa col la forza o coi bombardamenti. Analogo uso della forza è stato esercitato dalla federazione Russa che occupa e annette da anni la Crimea, senza alcun riconoscimento internazionale. […]  Nonostante l’armistizio tra le forze nazionali e i separatisti sostenuti dalla Russia, vi sono state molte violazioni dei diritti umani, inclusa la libertà religiosa, anche perché i separatisti di Lugansk, Donetsk e della Crimea continuano ad aggredire i gruppi religiosi non ortodossi. Nelle aree controllate dal governo ucraino vi sono casi di discriminazione religiosa […]. Notevoli discriminazioni sono apportate nei confronti dei milioni di cittadini ucraini di lingua russa: in particolare, anche se la costituzione ucraina prevede lo sviluppo, la tutela e la libertà di utilizzo del russo e delle altre lingue delle minoranze nazionali, […] Perdurano segnalazioni di torture e di sparizioni, anche a carico di giornalisti, sia da parte delle autorità ucraine, sia da parte delle autorità delle autoproclamate repubbliche dell’Ucraina occidentale, sia da parte delle autorità russe che hanno annesso la Crimea. Nel territorio controllato dal governo ucraino OHCHR continua a ricevere denunce di detenzioni arbitrarie, torture, trattamenti degradanti ed intimidazioni individuali, inclusi posti non ufficiali di detenzione per ottenere informazioni, o costringerli a cooperare. […] la Crimea resta occupata militarmente dalla Russia che l’ha annessa al proprio territorio contro la comunità internazionale. Nell’autoproclamata Repubblica Popolare di Lugansk, le chiese avventiste, pentecostali e battiste non sono state riconosciute dalle autorità governative e, pertanto, vengono considerate illegali: […] Nel maggio 2019 l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani, Navi Pillay, ha dichiarato che un nuovo rapporto dell’ONU in Ucraina mostra «un deterioramento allarmante della situazione dei diritti dell’uomo nell’est del paese, e l’apparizione di nuovi problemi gravi in Crimea, specialmente riguardo i Tatari di Crimea». Secondo un aggiornamento sulla situazione umanitaria in Ucraina presentato dall’Ufficio per il Coordinamento degli Affari Umanitari (OCHA) al Consiglio di Sicurezza ONU, milioni di uomini, donne e bambini nel Paese continuano a dover affrontare le gravi conseguenze umanitarie causate dal conflitto armato. […] Il report prevede che nel 2019 saranno oltre 3,5 milioni le persone con bisogno di assistenza umanitaria in Ucraina. Tutto ciò pare confermato dallo stesso Ministero degli affari esteri e della cooperazione che sconsiglia a tutti i cittadini italiani qualsiasi tipo di viaggio a qualsiasi titolo in Crimea e nelle regioni di Donetsk e Lugansk. Pertanto questa generale situazione di conflitto militare, di insicurezza collettiva e di discriminazione delle minoranze rende fragile e assai poco stabile anche il sistema costituzionale democratico.  Si registra l’esposizione di specifici gruppi sociali a circoscritti e non sistematici episodi di rischio, riconducibili a fenomeni di intolleranza e discriminazione: comunità LGBT, rom, minoranze linguistiche con particolare riferimento alla minoranza russofona.. Tuttavia il decreto in modo irragionevole e immotivato non prevede alcuna di queste esclusioni raccomandate e considera sicuro il Paese malgrado le vistose insicurezze rilevate sotto tutti i profili.“

Emerge con chiarezza che già al momento della sua designazione come Paese di origine sicuro, l’Ucraina stava vivendo una forte regressione del rispetto dello stato di diritto e dei diritti e delle libertà fondamentali. Al momento dell’emanazione del decreto attuativo, l’Ucraina era martoriata da un conflitto a bassa intensità, regolata dallo stato di emergenza per fare fronte ad un’invasione percepita come imminente e in cui erano fortemente a rischio minoranze etniche, linguistiche e di altro genere, la cui tutela è il sintomo di una democrazia funzionante ed di uno Stato rispettoso dei diritti fondamentali.
L’istituto dei paesi di origine sicuri, in questo caso specifico, mostra con drammatica evidenza quanto possa essere assurdo e disumano il rifiuto della complessità delle realtà nazionali nelle loro sfaccettature storiche, politiche e sociali.
Certamente nessuno di noi ha imbracciato un’arma per togliere la vita ad un cittadino ucraino.
Tuttavia, la domanda che torna, assillante, è la seguente: quanti individui abbiamo condannato a indicibili sofferenze, per la nostra ostinazione a semplificare fino all’estremo la realtà?

3. Il conflitto in Ucraina. La riprova della cecità delle politiche di contenimento dei flussi migratori

Il recepimento nel nostro ordinamento della nozione di Paese di origine sicuro è la punta dell’iceberg del collante di tutte le politiche sull’immigrazione adottate in ambito europeo e nazionale: il mero contenimento dei flussi migratori.
Tuttavia, gli interrogativi umani e giuridici posti dal tale nozione, alla luce anche delle sue estremamente problematiche ricadute procedurali e dei suoi numerosi profili di incostituzionalità, sono molteplici.
Quanto è lecito stabilire, in via preventiva, generale e astratta, che un Paese è sicuro? Dal momento che uno Stato è un sistema complesso, un insieme di realtà politiche, sociali, economiche, di conflitti di matrice storica, tra etnie, gruppi religiosi e sociali, una realtà magmatica in continua evoluzione, ha senso cristallizzarlo in una definizione legislativa, impermeabile agli inevitabili mutamenti che la storia e il progresso delle società portano con sè?
Quanto è compatibile con la figura costituzionale di asilo, prevista dall’art. 10 c.3 della Costituzione, e con il suo ineliminabile fondamento umanitario, l’istituzione di una gerarchia fra categorie di migranti sulla base di un giudizio di meritevolezza della protezione? Si può ipotizzare, come conseguenza di questa gerarchia, una gradazione nel godimento dei diritti umani fondamentali?
A tutti questi interrogativi risponde la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha sancito che lo straniero è titolare dei diritti inviolabili sanciti nella Costituzione, in forza dell’art. 2 Cost. che li riconosce all’uomo e non al cittadino e che spettano «ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani», sicché la «condizione giuridica dello straniero non deve essere pertanto considerata – per quanto riguarda la tutela di tali diritti – come causa ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi» (Corte Cost., sent. n. 249/2010).
Ed a ruota, la Corte di Cassazione, la quale con l’ormai nota sentenza 4455/2018, ha statuito che “la condizione di “vulnerabilità” può, tuttavia, avere ad oggetto anche la mancanza delle condizioni minime per condurre un’esistenza nella quale non sia radicalmente compromessa la possibilità di soddisfare i bisogni e le esigenze ineludibili della vita personale, quali quelli strettamente connessi al proprio sostentamento e al raggiungimento degli standards minimi per un’esistenza dignitosa. L’allegazione di una situazione di partenza di vulnerabilità, può, pertanto, non essere derivante soltanto da una situazione d’instabilità politico-sociale che esponga a situazioni di pericolo per l’incolumità personale […]”.
La drammatica vicenda dell’Ucraina a emergere, in tutta la sua drammatica evidenza, la cecità delle politiche di contenimento dei flussi migratori in tutte le loro articolazioni, e come non sia possibile né accettabile, sotto un profilo umano e giuridico, ammettere che esistano due categorie di esseri umani. Quelli che hanno diritto ad una vita dignitosa, e quelli che non hanno questo diritto.