Salario minimo: lo scenario a seguito della direttiva UE

Articolo a cura della Dott.ssa Bachin Elisa

Il 7 giugno scorso il Parlamento e il Consiglio dell’Unione Europea hanno raggiunto l’accordo circa il testo della direttiva relativa a salari minimi adeguati nell’ambito dei Paesi comunitari. La proposta di direttiva si appresta ora ad essere sottoposta al varo della plenaria del Parlamento europeo e, in seguito, alla ratifica del Consiglio dell’Unione Europea. Il presente contributo è volto ad analizzare i contenuti della proposta di direttiva e i possibili riflessi nel quadro comunitario nonché la base giuridica proposta dalla Commissione alla luce delle competenze dell’Unione.

Salario minimo

1. Lo scenario attuale

La necessità di garantire un salario minimo legale ai lavoratori è oggetto di dibattito sovranazionale, comunitario e nazionale ormai da diversi anni, sin dai tempi della grande recessione del 2008 in occasione della quale l’incremento della povertà lavorativa divenne una questione non più procrastinabile. Basti pensare che la c.d. “in-work poverty” nell’ambito dell’Unione Europea (ovvero di persone che, benché occupate, sono a rischio di povertà) è passata dall’8,3% nel 2007 al 9,4% nel 2018. Il tema ha assunto una dimensione ancora di più urgente in considerazione della crisi economica e sociale causata dalla pandemia da Covid-19 la quale ha colpito in maniera particolare i settori caratterizzati da una elevata percentuale di lavoratori a basso salario.
A livello sovranazionale, già la Convenzione OIL (1) n. 25 del 1928 prevede l’introduzione (o la conservazione) di metodi che permettano di fissare le aliquote minime di salari per i lavoratori occupati nelle industrie ove non esista un regime efficace per la fissazione dei salari mediante contratto collettivo e laddove i salari siano eccessivamente bassi. Successivamente, è intervenuta la Convenzione OIL n. 117 del 1962 la quale incentiva la fissazione di salari minimi da parte della contrattazione collettiva prevedendo – in caso di mancato raggiungimento di un accordo tra le parti sociali – l’introduzione di un salario minimo legale, sempre previa consultazione delle parti sociali. Da ultimo, la Convenzione OIL n. 131 del 1970 – relativa alla fissazione del salario minimo con particolare riferimento ai Paesi in via di sviluppo – impone l’adozione di salari minimi aventi forza di legge che coprano tutti i gruppi di lavoratori, i quali presentino condizioni di impiego tali da richiedere siffatta protezione. Detta convenzione risulta maggiormente sbilanciata verso un interventismo statale – piuttosto che limitarsi a favorire il recepimento di decisioni contrattuali – rispetto alle posizioni più sfumate delle altre convenzioni (tanto che non è stata ratificata dall’Italia e da altri Paesi ove non è previsto un salario minimo legale).
A livello comunitario, la necessità di garantire retribuzioni minime adeguate è prevista dal Pilastro europeo dei diritti sociali (2), adottato con Raccomandazione della Commissione europea n. 2017/761, il quale, al punto 6, sottolinea – tra i principi e i diritti fondamentali tutelati dall’Unione Europea in ambito sociale – la necessità di garantire retribuzioni minime adeguate che soddisfino i bisogni del lavoratore e della sua famiglia in funzione delle condizioni economiche e sociali nazionali, salvaguardando nel contempo l’accesso al lavoro e gli incentivi alla ricerca di lavoro al fine, tra l’altro, di prevenire la povertà lavorativa; inoltre, lo stesso testo precisa come le retribuzioni debbano essere fissate in maniera trasparente e prevedibile, conformemente alle prassi nazionali e nel rispetto dell’autonomia delle parti sociali. A tale quadro, si è aggiunto ora un ulteriore tassello costituito dalla proposta di direttiva COM(2020)682 relativa a salari minimi adeguati nell’Unione Europea, presentata in data 28 ottobre 2020 e il cui testo è stato approvato in via definitiva dal Parlamento e dal Consiglio dell’Unione Europea lo scorso 7 giugno.
A livello nazionale il nostro ordinamento non prevede un salario minimo in quanto la Costituzione italiana si limita a riconoscere il diritto di ogni lavoratore ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato e, in ogni caso, sufficiente a garantire a sé e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa. La determinazione delle retribuzioni minime viene, quindi, demandata alle parti sociali attraverso lo strumento della contrattazione collettiva nazionale di categoria. L’opportunità di definire un salario minimo legale è stata sollevata più di recente da alcuni disegni di legge; attualmente è al vaglio del Parlamento, avanti la Commissione Lavoro del Senato, il DDL n. S.658 che prevede, da un lato, l’introduzione di un salario minimo legale intercategoriale in misura pari a 9 euro all’ora (al lordo dei contributi previdenziali a carico del lavoratore), dall’altro lato il rafforzamento del ruolo della contrattazione collettiva nazionale.

2. Il principio di attribuzione

Come già anticipato, nel quadro sopra delineato si inserisce ora la proposta di direttiva in analisi, volta a coordinare le politiche salariali nazionali vigenti negli Stati membri.
Prima di entrare nel merito del contenuto della direttiva, occorre domandarsi se il tema del salario minimo legale rientri nell’ambito delle competenze dell’Unione Europea ovvero, al contrario, ricada tra le prerogative facenti capo agli Stati membri. Come è noto, infatti, l’Unione Europea può intervenire unicamente entro i limiti delle competenze conferitele dagli Stati membri nei trattati al fine di raggiungere gli obiettivi ivi contenuti (c.d. “principio di attribuzione”), con la conseguenza che le rimanenti competenze rimangono di prerogativa degli Stati membri. Come previsto dal Trattato di Lisbona, le competenze dell’Unione Europea si dividono in tre grandi categorie: competenze esclusive (3), nell’ambito delle quali ricadono i settori ove l’Unione Europea può legiferare e adottare atti vincolanti mentre gli Stati membri possono adottare atti in autonomia solo se autorizzati dall’Unione Europea a rendere esecutivi tali atti; competenze concorrenti (4), nell’ambito delle quali sia l’Unione che gli Stati membri possono adottare atti vincolanti con la precisazione che questi ultimi possono intervenire solo laddove l’Unione non eserciti le proprie competenze; competenze di sostegno (5), nell’ambito delle quali l’Unione può solamente sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri.
Orbene, la proposta di direttiva in esame rinviene la sua base giuridica – ovvero il radicamento nel diritto primario dell’Unione che ne legittima l’intervento legislativo – nell’ambito dell’articolo 153, paragrafo 1, lettera b), TFUE, il quale permette all’Unione Europea di sostenere e completare l’azione degli Stati membri nel settore delle “condizioni di lavoro”, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità (6). Sul punto, la Commissione europea ha evidenziato come l’iniziativa comunitaria possa legittimamente basarsi sull’articolo citato alla luce del fatto che i salari, compresi quelli minimi, siano una componente fondamentale delle condizioni di lavoro.
Tuttavia, il ragionamento della Commissione – sin qui coerente – deve fare i conti con quanto previsto dall’articolo 153, paragrafo 5, TFUE il quale proibisce in toto l’adozione di iniziative comunitarie in materia di retribuzioni. Orbene, sul punto, la Commissione ha avanzato le proprie difese sottolineando come la direttiva in esame non risulti in violazione di tale articolo sulla base del presupposto che la stessa non contiene misure aventi un’incidenza “diretta” sul livello delle retribuzioni. In altre parole, l’impostazione adottata dalla Commissione è volta a ricondurre l’intervento di quest’ultima vertente sul salario minimo nell’ambito della generica nozione di “condizioni di lavoro” piuttosto che di “retribuzione” in senso stretto in quanto incidente solo in maniera “indiretta” sui livelli salariali nazionali.
Tale impostazione ha sollevato prima facie alcune perplessità, sia da un punto di vista strettamente letterale e logico, sia alla luce della consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Quest’ultima, infatti, ha più volte interpretato il divieto posto in capo all’Unione di intervenire in materia di retribuzioni nel senso di impedire qualsiasi intervento comunitario riguardante tutte le misure “direttamente” incidenti sulla determinazione delle retribuzioni negli Stati membri; in altre parole, il legislatore comunitario può occuparsi della materia retributiva solamente in via “indiretta”, senza influire sulla misura delle retribuzioni fissate a livello nazionale (7). A detta della CGUE, l’eccezione relativa alle retribuzioni di cui all’articolo 153, paragrafo 5, TFUE trova la sua ragion d’essere nel fatto che la determinazione del livello degli stipendi rientra nell’autonomia contrattuale delle parti sociali su scala nazionale, nonché nella competenza degli Stati membri in materia. La suddetta eccezione dovrebbe di conseguenza essere intesa come rivolta alle misure – quali, ad esempio, “un’uniformizzazione di tutti o parte degli elementi costitutivi dei salari e/o del loro livello negli Stati membri o l’istituzione di un salario minimo comunitario” – che implicherebbero un’ingerenza diretta del diritto comunitario nella determinazione delle retribuzioni in seno all’Unione stessa (8).
Alla luce degli indirizzi assunti dalla CGUE relativamente alla competenza comunitaria in materia di retribuzioni, risulterebbe particolarmente complesso sostenere la legittimità di un intervento dell’Unione Europea volto ad armonizzare il livello dei salari minimi in tutta l’Unione nonché a stabilire un uniforme meccanismo al fine di definire salari minimi. Tuttavia, a ben vedere, la direttiva – lungi dall’introdurre obblighi in grado di sovrapporsi alle prassi nazionali in materia di politiche salariali – si limita ad introdurre prescrizioni di metodo da seguire nel corso del processo di wage-setting, senza impattare “direttamente” sulla corretta individuazione dei minimi salariali. Al fine di non sconfinare nella competenza in materia di retribuzioni spettante in via esclusiva agli Stati membri, infatti, ne è derivata la necessità di prevedere mere disposizioni programmatiche in grado di salvaguardare le specificità di ogni singolo Stato membro nonché il ruolo e l’autonomia delle parti sociali. Pertanto, sebbene alcune perplessità da più parti avanzate sul punto, non pare di poter dubitare della correttezza della base giuridica scelta dalla Commissione, anche se, come si dirà meglio infra, l’adozione di uno strumento giuridicamente non vincolante, quale una raccomandazione, sarebbe stata pressoché preferibile.

3. Il testo della Direttiva e i possibili riflessi nel quadro comunitario

Passando ad analizzare il contenuto della proposta di direttiva in esame, giova sin da subito rilevare come la stessa non persegua l’obiettivo di imporre agli Stati membri in cui non esiste un salario minimo legale l’obbligo di introdurlo, né tanto meno di rendere i contratti collettivi universalmente applicabili. Al contrario, la stessa si muove lungo un doppio binario, differenziando le proprie modalità di intervento a seconda che il salario minimo legale sia già o meno previsto dallo Stato membro di riferimento. Infatti, corre obbligo evidenziare come il salario minimo esista in tutti gli Stati membri: 21 Paesi già adottano salari minimi legali (il cui ammontare varia sensibilmente, dai 312 euro mensili previsti in Bulgaria ai 2.142 euro destinati ai lavoratori del Lussemburgo), mentre in 6 Stati membri (Danimarca, Italia, Cipro, Austria, Finlandia e Svezia) la protezione del salario minimo è fornita esclusivamente dai contratti collettivi.
Stante lo scenario attuale come appena delineato, la proposta di direttiva mira alla definizione di un quadro a livello comunitario che garantisca, da un lato che i salari minimi siano fissati ad un livello adeguato, dall’altro lato che i lavoratori abbiano accesso alla tutela garantita dal salario minimo, sotto forma di salari determinati da contratti collettivi o di salario minimo legale. L’obiettivo non è uniformare i sistemi nazionali sui salari minimi per la definizione di un salario minimo unico per tutti gli Stati membri, ma piuttosto tendere ad una convergenza verso l’alto delle retribuzioni minime, rispettando le specificità di ogni ordinamento interno e favorendo al contempo il dialogo tra le parti sociali. A tal fine, la proposta di direttiva – anche e soprattutto col chiaro intento, come già evidenziato, di salvaguardare l’esclusiva competenza statale in materia di retribuzioni – precisa come la stessa non si proponga di interferire con la libertà degli Stati membri di fissare salari minimi legali nonché di promuovere l’accesso alla tutela garantita dal salario minimo fornita dai contratti collettivi, in linea con le tradizioni nazionali e nel pieno rispetto della libertà contrattuale delle parti sociali.
Per quanto riguarda i 6 Paesi ove il salario minimo legale non è previsto (tra cui, l’Italia), la proposta di direttiva si limita a prevedere un aumento della copertura della contrattazione collettiva stessa; a tal fine, gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure volte a promuovere la capacità delle parti sociali di partecipare alla contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari e ad incoraggiare negoziazioni costruttive, significative e informate in materia di salari. Nello specifico, la proposta di direttiva impone agli Stati membri in cui la copertura della contrattazione collettiva non raggiunga almeno il 70% dei lavoratori, di prevedere un quadro per la contrattazione collettiva e di istituire una sorta di action plan per promuoverla. È evidente, pertanto, come il provvedimento in esame non imponga necessariamente ai Paesi ove il salario minimo legale non è previsto (tra cui l’Italia) di adottare un valore espresso per ogni ora di lavoro, limitandosi ad imporre a tali Stati misure in grado di incentivare la contrattazione collettiva nazionale.
Per quanto riguarda, al contrario, la disciplina applicabile ai 21 Stati membri in cui sono già previsti salari minimi legali, la proposta di direttiva impone a questi ultimi di introdurre alcuni elementi al fine di garantire l’adeguatezza del salario minimo legale quali: criteri nazionali per la determinazione e l’aggiornamento dei salari minimi legali, definiti in modo chiaro e stabile; aggiornamenti periodici e puntuali; istituzione di organi consultivi. Nello specifico, i criteri nazionali devono comprendere almeno il potere d’acquisto dei salari minimi, il livello generale dei salari lordi e la loro distribuzione, il tasso di crescita dei salari lordi e l’andamento della produttività del lavoro. I criteri dovrebbero essere definiti, conformemente alle prassi nazionali, nella pertinente legislazione nazionale, nelle decisioni degli organi competenti o in accordi tripartiti. Agli Stati membri i quali già prevedono un salario minimo legale è, inoltre, imposto l’utilizzo di valori di riferimento indicativi, come quelli comunemente utilizzati a livello internazionale, al fine di orientare la valutazione dell’adeguatezza dei salari minimi legali e – in consultazione con le parti sociali – di limitare l’uso delle variazioni del salario minimo legale e la loro applicazione in termini di tempo e portata. La proposta di direttiva in esame, inoltre, impone il coinvolgimento efficace e tempestivo delle parti sociali nella determinazione e nell’aggiornamento dei salari minimi legali – anche mediante la partecipazione agli organi consultivi – nonché nella definizione dei criteri al fine di determinare i salari minimi legali, nell’aggiornamento degli stessi, nella determinazione delle variazioni e delle trattenute, nella raccolta dei dati e nella realizzazione di studi nel settore. Da ultimo, la proposta di direttiva impone agli Stati membri ove sono già previsti salari minimi legali di adottare – in cooperazione con le parti sociali – le misure necessarie a garantire l’accesso effettivo dei lavoratori alla tutela garantita dal salario minimo legale le quali consisterebbero principalmente nel rafforzamento del sistema di controlli e ispezioni sul campo, nella predisposizione di orientamenti alle autorità responsabili dell’applicazione e nella dotazione ai lavoratori di informazioni adeguate sui salari minimi legali applicabili.

4. Osservazioni conclusive

Orbene, esaminato il contenuto della proposta di direttiva in materia di salari minimi e, con esso, la base giuridica legittimante un intervento comunitario di tale portata, appare evidente come la stessa si limiti ad incidere indirettamente sulla determinazione delle retribuzioni degli Stati membri in quanto non legittimata a spingersi oltre e priva degli strumenti necessari al raggiungimento di tale scopo. Tale timido approccio si rivela obbligato al fine di non sconfinare nella competenza esclusiva statale in materia di retribuzioni. Infatti, come, tra l’altro, correttamente sostenuto dalla Commissione europea, la proposta di direttiva in esame non prevede misure che abbiano un’incidenza diretta sul livello delle retribuzioni al fine di uniformare i sistemi nazionali sui salari minimi ma si limita a favorire una convergenza verso l’alto delle retribuzioni minime, ponendo particolare attenzione al rispetto delle specificità di ogni ordinamento interno, anche al fine di colmare le notevoli discrepanze in materia di salario minimo sussistenti tra i diversi Stati membri. Riprova di ciò sta nel fatto che la direttiva in esame non impone l’introduzione di un salario minimo legale nei Paesi in cui non è attualmente previsto (tra cui, l’Italia), né impone l’applicazione erga omnes dei contratti collettivi nel caso in cui i minimi salariali siano definiti all’interno degli stessi (come, ancora, nel caso dell’Italia). Insomma, il contenuto della proposta di direttiva, lungi dal contenere disposizioni precettive e vincolanti, sembra tuttalpiù rivolgere mere raccomandazioni agli Stati membri tanto da apparire spontaneo domandarsi se fosse stato maggiormente adeguato l’utilizzo di uno strumento di soft law, giuridicamente non vincolante, al fine di regolamentare il salario minimo.

salario minimo

1. Lo scenario attuale

La necessità di garantire un salario minimo legale ai lavoratori è oggetto di dibattito sovranazionale, comunitario e nazionale ormai da diversi anni, sin dai tempi della grande recessione del 2008 in occasione della quale l’incremento della povertà lavorativa divenne una questione non più procrastinabile. Basti pensare che la c.d. “in-work poverty” nell’ambito dell’Unione Europea (ovvero di persone che, benché occupate, sono a rischio di povertà) è passata dall’8,3% nel 2007 al 9,4% nel 2018. Il tema ha assunto una dimensione ancora di più urgente in considerazione della crisi economica e sociale causata dalla pandemia da Covid-19 la quale ha colpito in maniera particolare i settori caratterizzati da una elevata percentuale di lavoratori a basso salario.
A livello sovranazionale, già la Convenzione OIL (1) n. 25 del 1928 prevede l’introduzione (o la conservazione) di metodi che permettano di fissare le aliquote minime di salari per i lavoratori occupati nelle industrie ove non esista un regime efficace per la fissazione dei salari mediante contratto collettivo e laddove i salari siano eccessivamente bassi. Successivamente, è intervenuta la Convenzione OIL n. 117 del 1962 la quale incentiva la fissazione di salari minimi da parte della contrattazione collettiva prevedendo – in caso di mancato raggiungimento di un accordo tra le parti sociali – l’introduzione di un salario minimo legale, sempre previa consultazione delle parti sociali. Da ultimo, la Convenzione OIL n. 131 del 1970 – relativa alla fissazione del salario minimo con particolare riferimento ai Paesi in via di sviluppo – impone l’adozione di salari minimi aventi forza di legge che coprano tutti i gruppi di lavoratori, i quali presentino condizioni di impiego tali da richiedere siffatta protezione. Detta convenzione risulta maggiormente sbilanciata verso un interventismo statale – piuttosto che limitarsi a favorire il recepimento di decisioni contrattuali – rispetto alle posizioni più sfumate delle altre convenzioni (tanto che non è stata ratificata dall’Italia e da altri Paesi ove non è previsto un salario minimo legale).
A livello comunitario, la necessità di garantire retribuzioni minime adeguate è prevista dal Pilastro europeo dei diritti sociali (2), adottato con Raccomandazione della Commissione europea n. 2017/761, il quale, al punto 6, sottolinea – tra i principi e i diritti fondamentali tutelati dall’Unione Europea in ambito sociale – la necessità di garantire retribuzioni minime adeguate che soddisfino i bisogni del lavoratore e della sua famiglia in funzione delle condizioni economiche e sociali nazionali, salvaguardando nel contempo l’accesso al lavoro e gli incentivi alla ricerca di lavoro al fine, tra l’altro, di prevenire la povertà lavorativa; inoltre, lo stesso testo precisa come le retribuzioni debbano essere fissate in maniera trasparente e prevedibile, conformemente alle prassi nazionali e nel rispetto dell’autonomia delle parti sociali. A tale quadro, si è aggiunto ora un ulteriore tassello costituito dalla proposta di direttiva COM(2020)682 relativa a salari minimi adeguati nell’Unione Europea, presentata in data 28 ottobre 2020 e il cui testo è stato approvato in via definitiva dal Parlamento e dal Consiglio dell’Unione Europea lo scorso 7 giugno.
A livello nazionale il nostro ordinamento non prevede un salario minimo in quanto la Costituzione italiana si limita a riconoscere il diritto di ogni lavoratore ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato e, in ogni caso, sufficiente a garantire a sé e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa. La determinazione delle retribuzioni minime viene, quindi, demandata alle parti sociali attraverso lo strumento della contrattazione collettiva nazionale di categoria. L’opportunità di definire un salario minimo legale è stata sollevata più di recente da alcuni disegni di legge; attualmente è al vaglio del Parlamento, avanti la Commissione Lavoro del Senato, il DDL n. S.658 che prevede, da un lato, l’introduzione di un salario minimo legale intercategoriale in misura pari a 9 euro all’ora (al lordo dei contributi previdenziali a carico del lavoratore), dall’altro lato il rafforzamento del ruolo della contrattazione collettiva nazionale.

2. Il principio di attribuzione

Come già anticipato, nel quadro sopra delineato si inserisce ora la proposta di direttiva in analisi, volta a coordinare le politiche salariali nazionali vigenti negli Stati membri.
Prima di entrare nel merito del contenuto della direttiva, occorre domandarsi se il tema del salario minimo legale rientri nell’ambito delle competenze dell’Unione Europea ovvero, al contrario, ricada tra le prerogative facenti capo agli Stati membri. Come è noto, infatti, l’Unione Europea può intervenire unicamente entro i limiti delle competenze conferitele dagli Stati membri nei trattati al fine di raggiungere gli obiettivi ivi contenuti (c.d. “principio di attribuzione”), con la conseguenza che le rimanenti competenze rimangono di prerogativa degli Stati membri. Come previsto dal Trattato di Lisbona, le competenze dell’Unione Europea si dividono in tre grandi categorie: competenze esclusive (3), nell’ambito delle quali ricadono i settori ove l’Unione Europea può legiferare e adottare atti vincolanti mentre gli Stati membri possono adottare atti in autonomia solo se autorizzati dall’Unione Europea a rendere esecutivi tali atti; competenze concorrenti (4), nell’ambito delle quali sia l’Unione che gli Stati membri possono adottare atti vincolanti con la precisazione che questi ultimi possono intervenire solo laddove l’Unione non eserciti le proprie competenze; competenze di sostegno (5), nell’ambito delle quali l’Unione può solamente sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri.
Orbene, la proposta di direttiva in esame rinviene la sua base giuridica – ovvero il radicamento nel diritto primario dell’Unione che ne legittima l’intervento legislativo – nell’ambito dell’articolo 153, paragrafo 1, lettera b), TFUE, il quale permette all’Unione Europea di sostenere e completare l’azione degli Stati membri nel settore delle “condizioni di lavoro”, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità (6). Sul punto, la Commissione europea ha evidenziato come l’iniziativa comunitaria possa legittimamente basarsi sull’articolo citato alla luce del fatto che i salari, compresi quelli minimi, siano una componente fondamentale delle condizioni di lavoro.
Tuttavia, il ragionamento della Commissione – sin qui coerente – deve fare i conti con quanto previsto dall’articolo 153, paragrafo 5, TFUE il quale proibisce in toto l’adozione di iniziative comunitarie in materia di retribuzioni. Orbene, sul punto, la Commissione ha avanzato le proprie difese sottolineando come la direttiva in esame non risulti in violazione di tale articolo sulla base del presupposto che la stessa non contiene misure aventi un’incidenza “diretta” sul livello delle retribuzioni. In altre parole, l’impostazione adottata dalla Commissione è volta a ricondurre l’intervento di quest’ultima vertente sul salario minimo nell’ambito della generica nozione di “condizioni di lavoro” piuttosto che di “retribuzione” in senso stretto in quanto incidente solo in maniera “indiretta” sui livelli salariali nazionali.
Tale impostazione ha sollevato prima facie alcune perplessità, sia da un punto di vista strettamente letterale e logico, sia alla luce della consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Quest’ultima, infatti, ha più volte interpretato il divieto posto in capo all’Unione di intervenire in materia di retribuzioni nel senso di impedire qualsiasi intervento comunitario riguardante tutte le misure “direttamente” incidenti sulla determinazione delle retribuzioni negli Stati membri; in altre parole, il legislatore comunitario può occuparsi della materia retributiva solamente in via “indiretta”, senza influire sulla misura delle retribuzioni fissate a livello nazionale (7). A detta della CGUE, l’eccezione relativa alle retribuzioni di cui all’articolo 153, paragrafo 5, TFUE trova la sua ragion d’essere nel fatto che la determinazione del livello degli stipendi rientra nell’autonomia contrattuale delle parti sociali su scala nazionale, nonché nella competenza degli Stati membri in materia. La suddetta eccezione dovrebbe di conseguenza essere intesa come rivolta alle misure – quali, ad esempio, “un’uniformizzazione di tutti o parte degli elementi costitutivi dei salari e/o del loro livello negli Stati membri o l’istituzione di un salario minimo comunitario” – che implicherebbero un’ingerenza diretta del diritto comunitario nella determinazione delle retribuzioni in seno all’Unione stessa (8).
Alla luce degli indirizzi assunti dalla CGUE relativamente alla competenza comunitaria in materia di retribuzioni, risulterebbe particolarmente complesso sostenere la legittimità di un intervento dell’Unione Europea volto ad armonizzare il livello dei salari minimi in tutta l’Unione nonché a stabilire un uniforme meccanismo al fine di definire salari minimi. Tuttavia, a ben vedere, la direttiva – lungi dall’introdurre obblighi in grado di sovrapporsi alle prassi nazionali in materia di politiche salariali – si limita ad introdurre prescrizioni di metodo da seguire nel corso del processo di wage-setting, senza impattare “direttamente” sulla corretta individuazione dei minimi salariali. Al fine di non sconfinare nella competenza in materia di retribuzioni spettante in via esclusiva agli Stati membri, infatti, ne è derivata la necessità di prevedere mere disposizioni programmatiche in grado di salvaguardare le specificità di ogni singolo Stato membro nonché il ruolo e l’autonomia delle parti sociali. Pertanto, sebbene alcune perplessità da più parti avanzate sul punto, non pare di poter dubitare della correttezza della base giuridica scelta dalla Commissione, anche se, come si dirà meglio infra, l’adozione di uno strumento giuridicamente non vincolante, quale una raccomandazione, sarebbe stata pressoché preferibile.

3. Il testo della Direttiva e i possibili riflessi nel quadro comunitario

Passando ad analizzare il contenuto della proposta di direttiva in esame, giova sin da subito rilevare come la stessa non persegua l’obiettivo di imporre agli Stati membri in cui non esiste un salario minimo legale l’obbligo di introdurlo, né tanto meno di rendere i contratti collettivi universalmente applicabili. Al contrario, la stessa si muove lungo un doppio binario, differenziando le proprie modalità di intervento a seconda che il salario minimo legale sia già o meno previsto dallo Stato membro di riferimento. Infatti, corre obbligo evidenziare come il salario minimo esista in tutti gli Stati membri: 21 Paesi già adottano salari minimi legali (il cui ammontare varia sensibilmente, dai 312 euro mensili previsti in Bulgaria ai 2.142 euro destinati ai lavoratori del Lussemburgo), mentre in 6 Stati membri (Danimarca, Italia, Cipro, Austria, Finlandia e Svezia) la protezione del salario minimo è fornita esclusivamente dai contratti collettivi.
Stante lo scenario attuale come appena delineato, la proposta di direttiva mira alla definizione di un quadro a livello comunitario che garantisca, da un lato che i salari minimi siano fissati ad un livello adeguato, dall’altro lato che i lavoratori abbiano accesso alla tutela garantita dal salario minimo, sotto forma di salari determinati da contratti collettivi o di salario minimo legale. L’obiettivo non è uniformare i sistemi nazionali sui salari minimi per la definizione di un salario minimo unico per tutti gli Stati membri, ma piuttosto tendere ad una convergenza verso l’alto delle retribuzioni minime, rispettando le specificità di ogni ordinamento interno e favorendo al contempo il dialogo tra le parti sociali. A tal fine, la proposta di direttiva – anche e soprattutto col chiaro intento, come già evidenziato, di salvaguardare l’esclusiva competenza statale in materia di retribuzioni – precisa come la stessa non si proponga di interferire con la libertà degli Stati membri di fissare salari minimi legali nonché di promuovere l’accesso alla tutela garantita dal salario minimo fornita dai contratti collettivi, in linea con le tradizioni nazionali e nel pieno rispetto della libertà contrattuale delle parti sociali.
Per quanto riguarda i 6 Paesi ove il salario minimo legale non è previsto (tra cui, l’Italia), la proposta di direttiva si limita a prevedere un aumento della copertura della contrattazione collettiva stessa; a tal fine, gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure volte a promuovere la capacità delle parti sociali di partecipare alla contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari e ad incoraggiare negoziazioni costruttive, significative e informate in materia di salari. Nello specifico, la proposta di direttiva impone agli Stati membri in cui la copertura della contrattazione collettiva non raggiunga almeno il 70% dei lavoratori, di prevedere un quadro per la contrattazione collettiva e di istituire una sorta di action plan per promuoverla. È evidente, pertanto, come il provvedimento in esame non imponga necessariamente ai Paesi ove il salario minimo legale non è previsto (tra cui l’Italia) di adottare un valore espresso per ogni ora di lavoro, limitandosi ad imporre a tali Stati misure in grado di incentivare la contrattazione collettiva nazionale.
Per quanto riguarda, al contrario, la disciplina applicabile ai 21 Stati membri in cui sono già previsti salari minimi legali, la proposta di direttiva impone a questi ultimi di introdurre alcuni elementi al fine di garantire l’adeguatezza del salario minimo legale quali: criteri nazionali per la determinazione e l’aggiornamento dei salari minimi legali, definiti in modo chiaro e stabile; aggiornamenti periodici e puntuali; istituzione di organi consultivi. Nello specifico, i criteri nazionali devono comprendere almeno il potere d’acquisto dei salari minimi, il livello generale dei salari lordi e la loro distribuzione, il tasso di crescita dei salari lordi e l’andamento della produttività del lavoro. I criteri dovrebbero essere definiti, conformemente alle prassi nazionali, nella pertinente legislazione nazionale, nelle decisioni degli organi competenti o in accordi tripartiti. Agli Stati membri i quali già prevedono un salario minimo legale è, inoltre, imposto l’utilizzo di valori di riferimento indicativi, come quelli comunemente utilizzati a livello internazionale, al fine di orientare la valutazione dell’adeguatezza dei salari minimi legali e – in consultazione con le parti sociali – di limitare l’uso delle variazioni del salario minimo legale e la loro applicazione in termini di tempo e portata. La proposta di direttiva in esame, inoltre, impone il coinvolgimento efficace e tempestivo delle parti sociali nella determinazione e nell’aggiornamento dei salari minimi legali – anche mediante la partecipazione agli organi consultivi – nonché nella definizione dei criteri al fine di determinare i salari minimi legali, nell’aggiornamento degli stessi, nella determinazione delle variazioni e delle trattenute, nella raccolta dei dati e nella realizzazione di studi nel settore. Da ultimo, la proposta di direttiva impone agli Stati membri ove sono già previsti salari minimi legali di adottare – in cooperazione con le parti sociali – le misure necessarie a garantire l’accesso effettivo dei lavoratori alla tutela garantita dal salario minimo legale le quali consisterebbero principalmente nel rafforzamento del sistema di controlli e ispezioni sul campo, nella predisposizione di orientamenti alle autorità responsabili dell’applicazione e nella dotazione ai lavoratori di informazioni adeguate sui salari minimi legali applicabili.

4. Osservazioni conclusive

Orbene, esaminato il contenuto della proposta di direttiva in materia di salari minimi e, con esso, la base giuridica legittimante un intervento comunitario di tale portata, appare evidente come la stessa si limiti ad incidere indirettamente sulla determinazione delle retribuzioni degli Stati membri in quanto non legittimata a spingersi oltre e priva degli strumenti necessari al raggiungimento di tale scopo. Tale timido approccio si rivela obbligato al fine di non sconfinare nella competenza esclusiva statale in materia di retribuzioni. Infatti, come, tra l’altro, correttamente sostenuto dalla Commissione europea, la proposta di direttiva in esame non prevede misure che abbiano un’incidenza diretta sul livello delle retribuzioni al fine di uniformare i sistemi nazionali sui salari minimi ma si limita a favorire una convergenza verso l’alto delle retribuzioni minime, ponendo particolare attenzione al rispetto delle specificità di ogni ordinamento interno, anche al fine di colmare le notevoli discrepanze in materia di salario minimo sussistenti tra i diversi Stati membri. Riprova di ciò sta nel fatto che la direttiva in esame non impone l’introduzione di un salario minimo legale nei Paesi in cui non è attualmente previsto (tra cui, l’Italia), né impone l’applicazione erga omnes dei contratti collettivi nel caso in cui i minimi salariali siano definiti all’interno degli stessi (come, ancora, nel caso dell’Italia). Insomma, il contenuto della proposta di direttiva, lungi dal contenere disposizioni precettive e vincolanti, sembra tuttalpiù rivolgere mere raccomandazioni agli Stati membri tanto da apparire spontaneo domandarsi se fosse stato maggiormente adeguato l’utilizzo di uno strumento di soft law, giuridicamente non vincolante, al fine di regolamentare il salario minimo.

Note

(1) L’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL) è l’Agenzia specializzata delle Nazioni Unite sui temi del lavoro e della politica sociale.
(2) Il Pilastro europeo dei diritti sociali è un insieme di 20 principi e diritti fondamentali in ambito sociale, adottati dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione dell’Unione Europea il 17 novembre 2017 a Göteborg, in Svezia. Con il Pilastro sociale l’Unione Europea intende mettere al primo posto le tutele lavorative e sociali al fine di garantire il buon funzionamento dei mercati del lavoro e dei sistemi di protezione sociale.
(3) Cfr. articolo 3 TFUE. Rientrano nell’ambito della competenza esclusiva dell’Unione Europea i seguenti settori: unione doganale; definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; politica monetaria per i paesi dell’area euro; conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; politica commerciale comune; conclusione di accordi internazionali, a determinate condizioni.
(4) Cfr. articolo 4 TFUE. Rientrano nell’ambito della competenza concorrente dell’Unione Europea i seguenti settori: mercato interno; politiche sociali per gli aspetti definiti specificamente nel trattato; coesione economica, sociale e territoriale (politiche regionali); agricoltura e pesca (ad eccezione della conservazione delle risorse biologiche del mare); ambiente; protezione dei consumatori; trasporti; reti transeuropee; energia; spazio di libertà, sicurezza e giustizia; problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, limitatamente agli aspetti definiti nel TFUE; ricerca, sviluppo tecnologico, spazio; cooperazione allo sviluppo e aiuti umanitari.
(5) Cfr. articolo 6 TFUE. Rientrano nell’ambito della competenza di sostegno dell’Unione Europea i seguenti settori: tutela e miglioramento della salute umana; industria; cultura; turismo; istruzione, formazione professionale, gioventù e sport; protezione civile; cooperazione amministrativa.
(6) Cfr. articolo 5, paragrafi 3 e 4, TUE. Nello specifico, il principio di proporzionalità impone all’Unione di limitare il contenuto e l’ambito di applicazione della propria azione a quanto è necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Al contrario, il principio di sussidiarietà impone all’Unione – nell’ambito dei settori ricadenti nella propria competenza esclusiva – di agire solo se, e nella misura in cui, l’obiettivo di un’azione proposta non può essere raggiunto in maniera soddisfacente da parte degli Stati membri ma potrebbe essere realizzato in modo migliore a livello comunitario.
(7) Cfr., tra le tante, CGUE, causa C-307/05, Yolanda Del Cerro Alonso contro Osakidetza-Servicio Vasco de Salud.
(8) Cfr., tra le tante, CGUE, causa C-268/06, Impact contro Minister for Agriculture and Food e altri.

Bibliografia

Menegatti E., “La difficile strada verso uno strumento europeo sul salario minimo”, in Lavoro, Diritti, Europa, 2/2021.
Spattini S., “La proposta europea di salario minimo legale: il punto di vista italiano e comparato”, in ADAPT University Press, Materiali di discussione, 5/2022.
Bellavista A., “Il contrasto alla povertà lavorativa e il salario minimo legale all’italiana”, in Lavoro, Diritti, Europa, 1/2022.
Razzolini O., “Salario minimo, dumping contrattuale e parità di trattamento: brevi riflessioni a margine della proposta di direttiva europea”, in Lavoro, Diritti, Europa.

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