Minori e pubblica autorità: le novità sull’intervento statale nella vita familiare

Articolo a cura dell’Avv. Minelli Riccardo

Minori e pubblica autorità

1. Premessa

Il diritto minorile e le forme di intervento dello Stato nei rapporti familiari, in particolare quando interessano la vita dei figli, è un tema che, da sempre, desta particolare paura e timore da parte della collettività e delle famiglie che guardano a tali “intromissioni” con sospetto e diffidenza, soprattutto a seguito del processo mediatico sviluppatosi attorno ai fatti di Bibbiano.
L’intervento statale nella vita privata dei cittadini a tutela dei minori è stato, invero, oggetto di pronunce di condanna, anche nei confronti dell’Italia, da parte della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, la quale ha affermato che “per un genitore e suo figlio stare insieme costituisce un elemento fondamentale della vita familiare (1)” e che “le misure interne che lo impediscano costituiscono una ingerenza nel diritto protetto dall’articolo 8 della Convenzione (2)”.
Invero, l’articolo 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, rubricato “Diritto al rispetto della vita privata e familiare” tende, nell’interpretazione fornita dalla stessa Corte di Strasburgo, “a premunire l’individuo dalle ingerenze arbitrarie delle pubbliche autorità e può anche generare obblighi positivi inerenti a un rispetto effettivo della vita familiare (3)”. Ma gli obblighi, positivi e negativi, che derivano allo Stato dal richiamato articolo non sono assoluti, in quanto devono essere comparati per garantire  il giusto equilibrio tra gli interessi del genitore e della società nel suo insieme rispetto all’interesse superiore del minore che “a seconda della propria natura e gravità, può prevalere su quello dei genitori (4)”.
Infatti, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, in materia di procedimenti inerenti la tutela dei minori e, quindi, forme di ingerenza statale nella vita familiare, ha specificatamente affermato che “In questo genere di cause, l’adeguatezza di una misura si valuta in base alla rapidità della sua attuazione, in quanto il passare del tempo può avere conseguenze irrimediabili sulle relazioni tra il figlio e il genitore non convivente (5)”, determinando che “Il fattore tempo assume dunque un’importanza particolare, in quanto ogni ritardo procedurale rischia di fatto di mettere fine alla questione in contestazione (6)”.
Il suddetto quadro di principi applicativi trova riscontro anche nella legislazione nazionale, laddove l’articolo 31 della Costituzione prevede l’obbligo positivo dello Stato di agevolare la formazione della famiglia, l’adempimento dei relativi compiti e di proteggere la maternità, l’infanzia e la gioventù e l’articolo 1, comma 1, della Legge n. 184/1983 recita “ Il minore ha diritto di crescere ed essere educato nell’ambito della propria famiglia” disponendo al comma 2 l’obbligo dello Stato di disporre interventi di sostegno ed aiuto utili a garantire al minore il diritto alla propria famiglia nei casi di difficoltà economiche.
Laddove la famiglia non sia in grado di provvedere alla crescita ed all’educazione del minore ovvero nei casi di condotte genitoriali di violazione, trascuratezza o abuso della responsabilità genitoriale ed, in ogni caso, pregiudizievoli al sano sviluppo psico – fisico del minore, l’ordinamento prevede gli istituti del titoli I-bis (Affidamento del minore) e II (Adozione) della Legge n. 184/1983 e quelli di cui all’articolo 330 del Codice Civile (Decadenza dalla  responsabilità genitoriale sui figli) e all’articolo 333 del Codice Civile (Condotta del genitore pregiudizievole ai figli).
Tutti i richiamati istituti sono accumunati dal fatto di essere sottoposti ad un vaglio giurisdizionale, a tutela dell’interesse superiore del minore, in cui qualsivoglia provvedimento limitativo del rapporto genitore – figlio deve essere assunto mediante “una prognosi sull’effettiva ed attuale possibilità di recupero, attraverso un percorso di crescita e sviluppo, delle capacità e competenze genitoriali, con riferimento, in primo luogo, alla elaborazione, da parte dei genitori, di un progetto, anche futuro, di assunzione diretta della responsabilità genitoriale, caratterizzata da cura, accudimento, coabitazione con il minore, ancorché con l’aiuto di parenti o di terzi, ed avvalendosi dell’intervento dei servizi territoriali (7)” e “solo quando, a seguito del fallimento del tentativo, risulti impossibile prevedere il recupero delle capacità genitoriali entro tempi compatibili con la necessità del minore di vivere in uno stabile contesto familiare, è legittima la dichiarazione dello stato di adottabilità (8)”.
Ma, nel nostro ordinamento sussisteva, dal 1942, una disposizione che riconosceva un potere di intervento della pubblica autorità, intesa quale pubblica amministrazione in genere coincidente con i Servizi Sociali territorialmente competenti, a tutela dei minori, ma che sostanziava una limitazione di diritti fondamentali della vita familiare rimessa alla discrezionalità amministrativa e non soggetta ad uno specifico procedimento che permettesse un vaglio sull’attività compiuta con tempistiche certe.

2. L’intervento della pubblica autorità a favore dei minori

L’articolo 403 del Codice Civile disponeva, nella versione antecedente alla riforma Cartabia, “Quando il minore è moralmente o materialmente abbandonato o è allevato in locali insalubri o pericolosi, oppure da persone per negligenza, immoralità, ignoranza o per altri motivi incapaci di provvedere alla educazione di lui,  la pubblica autorità, a mezzo degli organi di protezione dell’infanzia, lo colloca in luogo sicuro, sino a quando si possa provvedere in modo definitivo alla sua protezione”.
Come specificato nel dossier n. 300 del 02.08.2017 del Servizio Studi della Camera dei Deputati (9), la ratio che ispirava la norma era quella di garantire che in ipotesi residuale, laddove l’autorità giudiziaria non fosse ancora intervenuta, qualsiasi pubblica autorità, sostanzialmente coincidente con i Servizi Sociali, potesse intervenire immediatamente per allontanare il minore dal pericolo in ipotesi di urgente necessità ovvero: 1) quando fosse moralmente o materialmente abbandonato; 2) quando fosse allevato in locali insalubri o pericolosi; 3) quando fosse allevato da persone incapaci – per negligenza, immoralità, ignoranza o altri motivi – di provvedere alla sua educazione.
La locuzione “altri motivi” si poneva, di fatto, come una clausola in bianco in cui il Legislatore riconosceva ampia discrezionalità alla pubblica autorità di effettuare interventi in urgenza nei contesti familiari, in assenza di uno specifico procedimento di garanzia dei soggetti coinvolti.
La casistica applicativa ha rivelato, in alcuni circostanze, modalità di attuazione dell’intervento dei Servizi Sociali affrettate e prive di una effettiva urgenza, perché mancanti di accertamenti più approfonditi o di riscontri concreti, tanto da aver condotto la Corte di Cassazione a riconoscere il risarcimento dei danni a famiglie contro cui erano stati adottati provvedimenti di cui all’articolo 403 del Codice Civile.
A riguardo, la Suprema Corte ha affermato che “È configurabile la responsabilità di un Comune ex art. 2049 c.c., con obbligo dello stesso di risarcire il danno cagionato ai genitori per lesione del diritto all’integrità ed alla serenità del nucleo familiare, ove il Sindaco abbia disposto l’allontanamento di una minore dalla casa familiare sulla base di una segnalazione (poi rivelatasi infondata ed originata dalle sole dichiarazioni di una maestra d’asilo) degli addetti ai servizi sociali, che abbiano sollecitato l’immediata adozione del provvedimento, senza avvertire la necessità di ulteriori e più approfondite indagini da parte dei competenti organi giudiziari (10)”; nella medesima pronuncia veniva, altresì, posto il principio a tenore del quale “Il potere di intervenire ai sensi dell’art. 403 c.c. è previsto per i casi di abbandono o disagio che siano palesi, evidenti o di indiscutibile ed agevole accertamento ed al fine di assumere i provvedimenti contingibili che si rivelino necessari ed urgenti;  l’autorità amministrativa non ha poteri di indagine e di istruttoria sul singolo caso. Il Comune risponde ex art. 2049 c.c. per il fatto colposo dei suoi operatori che, facendo affidamento sui sospetti di persona priva della competenza necessaria alla valutazione del caso, sollecitino un provvedimento traumatico come l’allontanamento di un bambino dalla famiglia, invece che segnalare agli organi giudiziari competenti la necessità di compiere approfondite indagini, in adempimento al dovere di cui all’art. 9 l. n. 184/1983.
Invero, l’applicazione residuale che era prevista dell’articolo 403 del Codice Civile doveva trovare conferma nelle previsioni di cui all’articolo 9 della L. n. 184/1983 ove si prevede che “Chiunque ha facoltà di segnalare all’autorità pubblica situazioni di abbandono di minori di età. I pubblici ufficiali, gli incaricati di un pubblico servizio, gli esercenti un servizio di pubblica necessità debbono riferire al più presto al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni del luogo in cui il minore si trova sulle condizioni di ogni minore in situazione di abbandono di cui vengano a conoscenza in ragione del proprio ufficio”.
Il combinato disposto delle due norme avrebbe dovuto condurre, come precisato dalla Corte di Cassazione, a porre quale regola la segnalazione all’Autorità Giudiziaria per gli opportuni accertamenti sullo stato di crescita di un minore, ed in virtù dei medesimi all’eventuale assunzione di provvedimenti limitativi, e porre quale extrema ratio l’intervento amministrativo di cui all’articolo 403 del Codice Civile.
Ma la prassi, purtroppo, ha rivelato plurime ipotesi di interventi dei Servizi Sociali privi di riscontri oggettivi e che determinavano la lesione del diritto alla vita familiare, in cui il successivo accertamento giurisdizionale poteva intervenire anche a distanza di settimane o mesi con effetti incisivi sullo stato psico fisico del minore e dell’intero nucleo familiare.

3. La novella di cui alla Legge n. 206/2021

L’articolo 1, comma 27, della Legge n. 206/2021, il quale secondo le previsioni del comma 37 della medesima legge troverà applicazione nei procedimenti instaurati a partire dal centottantesimo giorno successivo all’entrata in vigore della normativa e, quindi, dal 22 giugno 2022, riforma integralmente il disposto di cui all’articolo 403 del Codice Civile.
La riforma prevede che “Quando il minore è moralmente o materialmente abbandonato o si trova esposto, nell’ambiente familiare, a grave pregiudizio e pericolo per la sua incolumità psicofisica e vi è dunque emergenza di provvedere, la pubblica autorità, a mezzo degli organi di protezione dell’infanzia, lo colloca in luogo sicuro, sino a quando si possa provvedere in modo definitivo alla sua protezione”.
Rispetto alla precedente formulazione, l’intervento dei Servizi Sociali o della pubblica autorità deve avvenire in situazioni di emergenza – termine diverso dall’urgenza che era implicito nella versione antecedente e che pare voler richiamare situazioni di conclamato pericolo immediato – innanzi a minori: 1) moralmente o materialmente abbandonati; 2) esposti nell’ambiente familiare a grave pregiudizio e pericolo per l’incolumità psicofisica.
Si rilevano, quindi, due casi di intervento della pubblica autorità, senza previo accertamento dell’Autorità Giudiziaria, contenuti in due clausole volte a ricomprendere ogni possibile situazione di grave pregiudizio e/o abbandono connotata da emergenza.
Ma la riforma, diversamente da quanto si può pensare ad una prima lettura, non amplia indiscriminatamente le ipotesi di intervento, che, anzi, vengono drasticamente ridotte dal richiamo all’emergenza, ed inoltre, introduce ulteriori 7 commi volti a determinare un puntuale procedimento che si instaura a seguito dell’applicazione delle misure di cui all’articolo 403 del Codice Civile e che può condurre, ove non rispettato, alla perdita di efficacia del provvedimento assunto dalla pubblica autorità.
Invero, il Servizio Sociale che ha provveduto all’intervento deve darne immediato avviso orale al Pubblico Ministero presso il Tribunale per i Minorenni della circoscrizione ove il minore ha la sua residenza e trasmettere nelle successive 24 ore il provvedimento corredato dalla documentazione utile e da sintetica relazione sui motivi di intervento.
Si rivela importante evidenziare come il nuovo comma 2 definisce il concetto di allontanamento del minore: invero, è tale non solo il collocamento in comunità con distacco dagli esercenti la responsabilità genitoriale, ma anche la separazione da uno solo dei genitori con mantenimento dei rapporti con l’altro, riconoscendo la possibilità di applicazione nel caso tipico del collocamento del minore unitamente alla madre in comunità per ipotesi di padre maltrattante.
A seguito della trasmissione da parte della pubblica autorità, il Pubblico Ministero, nelle successive 72 ore, se non dispone la revoca del provvedimento, deve chiedere al Tribunale per i Minorenni la convalida dello stesso, anche dopo aver assunto sommarie informazioni ed aver disposto eventuali accertamenti.
Il Tribunale per i Minorenni entro 48 ore dalla richiesta, provvede sulla medesima, nomina il curatore speciale del minore, il Giudice Relatore e fissa l’udienza di comparizione delle parti innanzi a quest’ultimo nei successivi 15 giorni. Il ricorso del Pubblico Ministero ed il decreto del Tribunale per i Minorenni sono notificati a cura del Pubblico Ministero ai genitori ed al curatore speciale entro le successive 48 ore.
All’udienza il Giudice Relatore interroga liberamente le parti, assume informazioni, procede all’ascolto del minore ed entro i successivi 15 giorni, il Tribunale in funzione collegiale conferma, modifica o revoca il decreto di convalida.
Avverso quest’ultimo provvedimento è ammesso reclamo da parte del Pubblico Ministero, degli esercenti la responsabilità genitoriale e del curatore speciale del minore, alla Corte di Appello nel termine perentorio di dieci giorni dalla comunicazione del medesimo.
Non può sottacersi l’importante modifica procedurale rispetto alle previsioni di cui all’articolo 739 del Codice di Procedura Civile; invero, pur trattandosi di provvedimento emesso nei confronti di più parti, il termine perentorio di dieci giorni decorre sempre dalla semplice comunicazione del decreto e non dalla sua notificazione, riducendo drasticamente i termini di reclamo che con la notificazione potevano dilatarsi sino a 6 mesi (termine lungo delle impugnazioni).
Il comma 7 dell’articolo 403 del Codice Civile prevede espressamente che il provvedimento emesso dalla pubblica autorità perde di efficacia se la trasmissione degli atti da parte della pubblica autorità al Pubblico Ministero (24 ore), la richiesta di convalida del Pubblico Ministero (72 ore successive) ed i decreti del Tribunale per i Minorenni (48 ore successive per la convalida, 15 giorni dall’udienza per la conferma, modifica o revoca del decreto di convalida) non intervengono entro i termini previsti, di fatto determinando che in caso di applicazione dell’articolo 403, il nucleo familiare debba avere conferma di quanto attuato dalla pubblica autorità nei suoi confronti entro massimo 6 giorni, per poi provvedere alla celebrazione dell’udienza – di cui si segnala che il termine previsto è ordinatorio e non perentorio – ed, infine, avere una prima decisione provvisoria entro 15 giorni dalla richiamata udienza.
Non può non evidenziarsi come, in ogni caso, il Legislatore abbia posto una clausola di salvaguardia prevedendo che in caso di intervenuta inefficacia per i motivi anzidetti, il Tribunale per i Minorenni potrà comunque adottare tutti i provvedimenti temporanei ed urgenti nell’interesse del minore, essendo quest’ultimo soggetto di una specifica segnalazione e dovendo essere assicurata la tutela del superiore interesse dello stesso.
Il comma 8 dell’articolo 403 del Codice Civile pone una norma di chiusura ma che ribadisce un concetto di massima importanza molto spesso ignorato: il collocamento in comunità di tipo familiare viene indicato quale ipotesi residuale che dovrà trovare applicazione da parte della pubblica autorità unicamente nei casi in cui abbia accertato l’esclusione di soluzioni alternative. È evidente la connessione sistematica con le previsioni di cui all’articolo 2 della L. n. 184/1983 che prevede, quale opzione principale, l’affidamento del minore ad una famiglia, preferibilmente con figli minori, o ad una persona singola, in grado di assicurargli il mantenimento, l’educazione, l’istruzione e le relazioni affettive di cui egli ha bisogno, comprendendo anche eventuali parenti dei rami genitoriali disponibili ad accoglierlo, ed, in assenza, il collocamento in comunità di tipo familiare.
Deve precisarsi come l’articolo 2 appena richiamato preveda una terza ipotesi, residuale rispetto alle prime due, in quanto, in mancanza di disponibilità di entrambe le soluzioni, consente il collocamento del minore in istituti di assistenza pubblici e privati – case rifugio, comunità educative, comunità terapeutiche – di cui, nella formulazione del nuovo articolo 403 del Codice Civile, il Legislatore pare essersi dimenticato. Si ritiene che una applicazione analogica secondo le previsioni di cui all’articolo 12 delle Preleggi al Codice Civile possa consentire di colmare la lacuna.
Altresì, lo specifico richiamo all’applicazione delle norme in tema di affidamento familiare (Titolo I-bis, L. n. 184/1983) richiama le previsioni di cui all’articolo 2, comma 3-bis, L. n. 184/1983, con conseguente obbligo di espressa motivazione delle ragioni che conducono a disporre un collocamento comunitario rispetto ad un affidamento familiare.

4. Conclusioni

La riforma dell’articolo 403 del Codice Civile si evidenzia come un importante intervento legislativo che fornisce una svolta garantista all’interno dei procedimenti minorili, volta a tutelare il rispetto della vita familiare di tutti i cittadini nel bilanciamento con il superiore interesse del minore ad uno sviluppo psico – fisico adeguato.
Ovviamente dovranno attendersi le applicazioni pratiche del medesimo e gli orientamenti giurisprudenziali che ne conseguiranno, ma la garanzia giurisdizionale, con un procedimento di convalida dell’operato amministrativo interamente affidato alle cure di un giudice togato, appare una modifica sostanziale di importante impatto sia sistematico che di cultura giuridica, posto che dovrà, necessariamente, indurre i Giudici Minorili a riassumere un ruolo di valutazione degli interventi posti in essere dai Servizi Sociali verso i quali, negli anni passati e nella prassi, tendevano spesso ad allinearsi nei propri giudizi.

minori e pubblica autorità

1. Premessa

Il diritto minorile e le forme di intervento dello Stato nei rapporti familiari, in particolare quando interessano la vita dei figli, è un tema che, da sempre, desta particolare paura e timore da parte della collettività e delle famiglie che guardano a tali “intromissioni” con sospetto e diffidenza, soprattutto a seguito del processo mediatico sviluppatosi attorno ai fatti di Bibbiano.
L’intervento statale nella vita privata dei cittadini a tutela dei minori è stato, invero, oggetto di pronunce di condanna, anche nei confronti dell’Italia, da parte della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, la quale ha affermato che “per un genitore e suo figlio stare insieme costituisce un elemento fondamentale della vita familiare (1)” e che “le misure interne che lo impediscano costituiscono una ingerenza nel diritto protetto dall’articolo 8 della Convenzione (2)”.
Invero, l’articolo 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, rubricato “Diritto al rispetto della vita privata e familiare” tende, nell’interpretazione fornita dalla stessa Corte di Strasburgo, “a premunire l’individuo dalle ingerenze arbitrarie delle pubbliche autorità e può anche generare obblighi positivi inerenti a un rispetto effettivo della vita familiare (3)”. Ma gli obblighi, positivi e negativi, che derivano allo Stato dal richiamato articolo non sono assoluti, in quanto devono essere comparati per garantire  il giusto equilibrio tra gli interessi del genitore e della società nel suo insieme rispetto all’interesse superiore del minore che “a seconda della propria natura e gravità, può prevalere su quello dei genitori (4)”.
Infatti, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, in materia di procedimenti inerenti la tutela dei minori e, quindi, forme di ingerenza statale nella vita familiare, ha specificatamente affermato che “In questo genere di cause, l’adeguatezza di una misura si valuta in base alla rapidità della sua attuazione, in quanto il passare del tempo può avere conseguenze irrimediabili sulle relazioni tra il figlio e il genitore non convivente (5)”, determinando che “Il fattore tempo assume dunque un’importanza particolare, in quanto ogni ritardo procedurale rischia di fatto di mettere fine alla questione in contestazione (6)”.
Il suddetto quadro di principi applicativi trova riscontro anche nella legislazione nazionale, laddove l’articolo 31 della Costituzione prevede l’obbligo positivo dello Stato di agevolare la formazione della famiglia, l’adempimento dei relativi compiti e di proteggere la maternità, l’infanzia e la gioventù e l’articolo 1, comma 1, della Legge n. 184/1983 recita “ Il minore ha diritto di crescere ed essere educato nell’ambito della propria famiglia” disponendo al comma 2 l’obbligo dello Stato di disporre interventi di sostegno ed aiuto utili a garantire al minore il diritto alla propria famiglia nei casi di difficoltà economiche.
Laddove la famiglia non sia in grado di provvedere alla crescita ed all’educazione del minore ovvero nei casi di condotte genitoriali di violazione, trascuratezza o abuso della responsabilità genitoriale ed, in ogni caso, pregiudizievoli al sano sviluppo psico – fisico del minore, l’ordinamento prevede gli istituti del titoli I-bis (Affidamento del minore) e II (Adozione) della Legge n. 184/1983 e quelli di cui all’articolo 330 del Codice Civile (Decadenza dalla  responsabilità genitoriale sui figli) e all’articolo 333 del Codice Civile (Condotta del genitore pregiudizievole ai figli).
Tutti i richiamati istituti sono accumunati dal fatto di essere sottoposti ad un vaglio giurisdizionale, a tutela dell’interesse superiore del minore, in cui qualsivoglia provvedimento limitativo del rapporto genitore – figlio deve essere assunto mediante “una prognosi sull’effettiva ed attuale possibilità di recupero, attraverso un percorso di crescita e sviluppo, delle capacità e competenze genitoriali, con riferimento, in primo luogo, alla elaborazione, da parte dei genitori, di un progetto, anche futuro, di assunzione diretta della responsabilità genitoriale, caratterizzata da cura, accudimento, coabitazione con il minore, ancorché con l’aiuto di parenti o di terzi, ed avvalendosi dell’intervento dei servizi territoriali (7)” e “solo quando, a seguito del fallimento del tentativo, risulti impossibile prevedere il recupero delle capacità genitoriali entro tempi compatibili con la necessità del minore di vivere in uno stabile contesto familiare, è legittima la dichiarazione dello stato di adottabilità (8)”.
Ma, nel nostro ordinamento sussisteva, dal 1942, una disposizione che riconosceva un potere di intervento della pubblica autorità, intesa quale pubblica amministrazione in genere coincidente con i Servizi Sociali territorialmente competenti, a tutela dei minori, ma che sostanziava una limitazione di diritti fondamentali della vita familiare rimessa alla discrezionalità amministrativa e non soggetta ad uno specifico procedimento che permettesse un vaglio sull’attività compiuta con tempistiche certe.

2. L’intervento della pubblica autorità a favore dei minori

L’articolo 403 del Codice Civile disponeva, nella versione antecedente alla riforma Cartabia, “Quando il minore è moralmente o materialmente abbandonato o è allevato in locali insalubri o pericolosi, oppure da persone per negligenza, immoralità, ignoranza o per altri motivi incapaci di provvedere alla educazione di lui,  la pubblica autorità, a mezzo degli organi di protezione dell’infanzia, lo colloca in luogo sicuro, sino a quando si possa provvedere in modo definitivo alla sua protezione”.
Come specificato nel dossier n. 300 del 02.08.2017 del Servizio Studi della Camera dei Deputati (9), la ratio che ispirava la norma era quella di garantire che in ipotesi residuale, laddove l’autorità giudiziaria non fosse ancora intervenuta, qualsiasi pubblica autorità, sostanzialmente coincidente con i Servizi Sociali, potesse intervenire immediatamente per allontanare il minore dal pericolo in ipotesi di urgente necessità ovvero: 1) quando fosse moralmente o materialmente abbandonato; 2) quando fosse allevato in locali insalubri o pericolosi; 3) quando fosse allevato da persone incapaci – per negligenza, immoralità, ignoranza o altri motivi – di provvedere alla sua educazione.
La locuzione “altri motivi” si poneva, di fatto, come una clausola in bianco in cui il Legislatore riconosceva ampia discrezionalità alla pubblica autorità di effettuare interventi in urgenza nei contesti familiari, in assenza di uno specifico procedimento di garanzia dei soggetti coinvolti.
La casistica applicativa ha rivelato, in alcuni circostanze, modalità di attuazione dell’intervento dei Servizi Sociali affrettate e prive di una effettiva urgenza, perché mancanti di accertamenti più approfonditi o di riscontri concreti, tanto da aver condotto la Corte di Cassazione a riconoscere il risarcimento dei danni a famiglie contro cui erano stati adottati provvedimenti di cui all’articolo 403 del Codice Civile.
A riguardo, la Suprema Corte ha affermato che “È configurabile la responsabilità di un Comune ex art. 2049 c.c., con obbligo dello stesso di risarcire il danno cagionato ai genitori per lesione del diritto all’integrità ed alla serenità del nucleo familiare, ove il Sindaco abbia disposto l’allontanamento di una minore dalla casa familiare sulla base di una segnalazione (poi rivelatasi infondata ed originata dalle sole dichiarazioni di una maestra d’asilo) degli addetti ai servizi sociali, che abbiano sollecitato l’immediata adozione del provvedimento, senza avvertire la necessità di ulteriori e più approfondite indagini da parte dei competenti organi giudiziari (10)”; nella medesima pronuncia veniva, altresì, posto il principio a tenore del quale “Il potere di intervenire ai sensi dell’art. 403 c.c. è previsto per i casi di abbandono o disagio che siano palesi, evidenti o di indiscutibile ed agevole accertamento ed al fine di assumere i provvedimenti contingibili che si rivelino necessari ed urgenti;  l’autorità amministrativa non ha poteri di indagine e di istruttoria sul singolo caso. Il Comune risponde ex art. 2049 c.c. per il fatto colposo dei suoi operatori che, facendo affidamento sui sospetti di persona priva della competenza necessaria alla valutazione del caso, sollecitino un provvedimento traumatico come l’allontanamento di un bambino dalla famiglia, invece che segnalare agli organi giudiziari competenti la necessità di compiere approfondite indagini, in adempimento al dovere di cui all’art. 9 l. n. 184/1983.
Invero, l’applicazione residuale che era prevista dell’articolo 403 del Codice Civile doveva trovare conferma nelle previsioni di cui all’articolo 9 della L. n. 184/1983 ove si prevede che “Chiunque ha facoltà di segnalare all’autorità pubblica situazioni di abbandono di minori di età. I pubblici ufficiali, gli incaricati di un pubblico servizio, gli esercenti un servizio di pubblica necessità debbono riferire al più presto al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni del luogo in cui il minore si trova sulle condizioni di ogni minore in situazione di abbandono di cui vengano a conoscenza in ragione del proprio ufficio”.
Il combinato disposto delle due norme avrebbe dovuto condurre, come precisato dalla Corte di Cassazione, a porre quale regola la segnalazione all’Autorità Giudiziaria per gli opportuni accertamenti sullo stato di crescita di un minore, ed in virtù dei medesimi all’eventuale assunzione di provvedimenti limitativi, e porre quale extrema ratio l’intervento amministrativo di cui all’articolo 403 del Codice Civile.
Ma la prassi, purtroppo, ha rivelato plurime ipotesi di interventi dei Servizi Sociali privi di riscontri oggettivi e che determinavano la lesione del diritto alla vita familiare, in cui il successivo accertamento giurisdizionale poteva intervenire anche a distanza di settimane o mesi con effetti incisivi sullo stato psico fisico del minore e dell’intero nucleo familiare.

3. La novella di cui alla Legge n. 206/2021

L’articolo 1, comma 27, della Legge n. 206/2021, il quale secondo le previsioni del comma 37 della medesima legge troverà applicazione nei procedimenti instaurati a partire dal centottantesimo giorno successivo all’entrata in vigore della normativa e, quindi, dal 22 giugno 2022, riforma integralmente il disposto di cui all’articolo 403 del Codice Civile.
La riforma prevede che “Quando il minore è moralmente o materialmente abbandonato o si trova esposto, nell’ambiente familiare, a grave pregiudizio e pericolo per la sua incolumità psicofisica e vi è dunque emergenza di provvedere, la pubblica autorità, a mezzo degli organi di protezione dell’infanzia, lo colloca in luogo sicuro, sino a quando si possa provvedere in modo definitivo alla sua protezione”.
Rispetto alla precedente formulazione, l’intervento dei Servizi Sociali o della pubblica autorità deve avvenire in situazioni di emergenza – termine diverso dall’urgenza che era implicito nella versione antecedente e che pare voler richiamare situazioni di conclamato pericolo immediato – innanzi a minori: 1) moralmente o materialmente abbandonati; 2) esposti nell’ambiente familiare a grave pregiudizio e pericolo per l’incolumità psicofisica.
Si rilevano, quindi, due casi di intervento della pubblica autorità, senza previo accertamento dell’Autorità Giudiziaria, contenuti in due clausole volte a ricomprendere ogni possibile situazione di grave pregiudizio e/o abbandono connotata da emergenza.
Ma la riforma, diversamente da quanto si può pensare ad una prima lettura, non amplia indiscriminatamente le ipotesi di intervento, che, anzi, vengono drasticamente ridotte dal richiamo all’emergenza, ed inoltre, introduce ulteriori 7 commi volti a determinare un puntuale procedimento che si instaura a seguito dell’applicazione delle misure di cui all’articolo 403 del Codice Civile e che può condurre, ove non rispettato, alla perdita di efficacia del provvedimento assunto dalla pubblica autorità.
Invero, il Servizio Sociale che ha provveduto all’intervento deve darne immediato avviso orale al Pubblico Ministero presso il Tribunale per i Minorenni della circoscrizione ove il minore ha la sua residenza e trasmettere nelle successive 24 ore il provvedimento corredato dalla documentazione utile e da sintetica relazione sui motivi di intervento.
Si rivela importante evidenziare come il nuovo comma 2 definisce il concetto di allontanamento del minore: invero, è tale non solo il collocamento in comunità con distacco dagli esercenti la responsabilità genitoriale, ma anche la separazione da uno solo dei genitori con mantenimento dei rapporti con l’altro, riconoscendo la possibilità di applicazione nel caso tipico del collocamento del minore unitamente alla madre in comunità per ipotesi di padre maltrattante.
A seguito della trasmissione da parte della pubblica autorità, il Pubblico Ministero, nelle successive 72 ore, se non dispone la revoca del provvedimento, deve chiedere al Tribunale per i Minorenni la convalida dello stesso, anche dopo aver assunto sommarie informazioni ed aver disposto eventuali accertamenti.
Il Tribunale per i Minorenni entro 48 ore dalla richiesta, provvede sulla medesima, nomina il curatore speciale del minore, il Giudice Relatore e fissa l’udienza di comparizione delle parti innanzi a quest’ultimo nei successivi 15 giorni. Il ricorso del Pubblico Ministero ed il decreto del Tribunale per i Minorenni sono notificati a cura del Pubblico Ministero ai genitori ed al curatore speciale entro le successive 48 ore.
All’udienza il Giudice Relatore interroga liberamente le parti, assume informazioni, procede all’ascolto del minore ed entro i successivi 15 giorni, il Tribunale in funzione collegiale conferma, modifica o revoca il decreto di convalida.
Avverso quest’ultimo provvedimento è ammesso reclamo da parte del Pubblico Ministero, degli esercenti la responsabilità genitoriale e del curatore speciale del minore, alla Corte di Appello nel termine perentorio di dieci giorni dalla comunicazione del medesimo.
Non può sottacersi l’importante modifica procedurale rispetto alle previsioni di cui all’articolo 739 del Codice di Procedura Civile; invero, pur trattandosi di provvedimento emesso nei confronti di più parti, il termine perentorio di dieci giorni decorre sempre dalla semplice comunicazione del decreto e non dalla sua notificazione, riducendo drasticamente i termini di reclamo che con la notificazione potevano dilatarsi sino a 6 mesi (termine lungo delle impugnazioni).
Il comma 7 dell’articolo 403 del Codice Civile prevede espressamente che il provvedimento emesso dalla pubblica autorità perde di efficacia se la trasmissione degli atti da parte della pubblica autorità al Pubblico Ministero (24 ore), la richiesta di convalida del Pubblico Ministero (72 ore successive) ed i decreti del Tribunale per i Minorenni (48 ore successive per la convalida, 15 giorni dall’udienza per la conferma, modifica o revoca del decreto di convalida) non intervengono entro i termini previsti, di fatto determinando che in caso di applicazione dell’articolo 403, il nucleo familiare debba avere conferma di quanto attuato dalla pubblica autorità nei suoi confronti entro massimo 6 giorni, per poi provvedere alla celebrazione dell’udienza – di cui si segnala che il termine previsto è ordinatorio e non perentorio – ed, infine, avere una prima decisione provvisoria entro 15 giorni dalla richiamata udienza.
Non può non evidenziarsi come, in ogni caso, il Legislatore abbia posto una clausola di salvaguardia prevedendo che in caso di intervenuta inefficacia per i motivi anzidetti, il Tribunale per i Minorenni potrà comunque adottare tutti i provvedimenti temporanei ed urgenti nell’interesse del minore, essendo quest’ultimo soggetto di una specifica segnalazione e dovendo essere assicurata la tutela del superiore interesse dello stesso.
Il comma 8 dell’articolo 403 del Codice Civile pone una norma di chiusura ma che ribadisce un concetto di massima importanza molto spesso ignorato: il collocamento in comunità di tipo familiare viene indicato quale ipotesi residuale che dovrà trovare applicazione da parte della pubblica autorità unicamente nei casi in cui abbia accertato l’esclusione di soluzioni alternative. È evidente la connessione sistematica con le previsioni di cui all’articolo 2 della L. n. 184/1983 che prevede, quale opzione principale, l’affidamento del minore ad una famiglia, preferibilmente con figli minori, o ad una persona singola, in grado di assicurargli il mantenimento, l’educazione, l’istruzione e le relazioni affettive di cui egli ha bisogno, comprendendo anche eventuali parenti dei rami genitoriali disponibili ad accoglierlo, ed, in assenza, il collocamento in comunità di tipo familiare.
Deve precisarsi come l’articolo 2 appena richiamato preveda una terza ipotesi, residuale rispetto alle prime due, in quanto, in mancanza di disponibilità di entrambe le soluzioni, consente il collocamento del minore in istituti di assistenza pubblici e privati – case rifugio, comunità educative, comunità terapeutiche – di cui, nella formulazione del nuovo articolo 403 del Codice Civile, il Legislatore pare essersi dimenticato. Si ritiene che una applicazione analogica secondo le previsioni di cui all’articolo 12 delle Preleggi al Codice Civile possa consentire di colmare la lacuna.
Altresì, lo specifico richiamo all’applicazione delle norme in tema di affidamento familiare (Titolo I-bis, L. n. 184/1983) richiama le previsioni di cui all’articolo 2, comma 3-bis, L. n. 184/1983, con conseguente obbligo di espressa motivazione delle ragioni che conducono a disporre un collocamento comunitario rispetto ad un affidamento familiare.

4. Conclusioni

La riforma dell’articolo 403 del Codice Civile si evidenzia come un importante intervento legislativo che fornisce una svolta garantista all’interno dei procedimenti minorili, volta a tutelare il rispetto della vita familiare di tutti i cittadini nel bilanciamento con il superiore interesse del minore ad uno sviluppo psico – fisico adeguato.
Ovviamente dovranno attendersi le applicazioni pratiche del medesimo e gli orientamenti giurisprudenziali che ne conseguiranno, ma la garanzia giurisdizionale, con un procedimento di convalida dell’operato amministrativo interamente affidato alle cure di un giudice togato, appare una modifica sostanziale di importante impatto sia sistematico che di cultura giuridica, posto che dovrà, necessariamente, indurre i Giudici Minorili a riassumere un ruolo di valutazione degli interventi posti in essere dai Servizi Sociali verso i quali, negli anni passati e nella prassi, tendevano spesso ad allinearsi nei propri giudizi.

Note

1 Kutzner c. Germania, n. 46544/99, § 58, CEDU 2002
2 K. e T. c. Finlandia [GC], n. 25702/94, § 151, CEDU 2001 VII
3 Gnahoré c. Francia, n. 40031/98, § 59 CEDU 2000 IX
4 Sahin c. Germania [GC], n. 30943/96, § 66, CEDU 2003 VIII)
5 Maumousseau e Washington c. Francia, n. 39388/05 § 83, 6 dicembre 2007; Zhou c. Italia, n. 33773/11, § 48, 21 gennaio 2014; Kuppinger c. Germania, n. 62198/11, § 102, 15 gennaio 2015
6 H. c. Regno Unito, sentenza dell’8 luglio 1987, serie A n. 120, pp. 63-64, §§ 89-90; P.F. c. Polonia, n. 2210/12, § 56, 16 settembre 2014)
7 Cass. Civ., sent. n. 14436/2017
8 Cass. Civ., sent. n. 22589/2017 e 6137/2015
9 https://documenti.camera.it/leg17/dossier/Pdf/cost300.pdf
10 Cass. Civ., Sez. III, sent. n. 20928/2015