Indice
1. Disposizioni in tema di vita penitenziaria
2. L’individualizzazione del trattamento rieducativo
3. Colloqui, corrispondenza e informazione
4. Il diritto all’istruzione
1. Disposizioni in tema di vita penitenziaria
Va premesso che, in relazione alla materia trattata, vengono in rilievo principi costituzionali e sovranazionali di rilevante valore e pregnanza.
La Corte EDU ritiene che “la personalità del condannato non rimane fissata al momento in cui il reato è stato commesso, ma può evolvere durante la fase di esecuzione della pena, come prevede la funzione di risocializzazione, che permette all’individuo di rivedere in maniera critica il proprio percorso criminale e di ricostruire la sua personalità”.
Mano a mano che fa progressi in carcere, al condannato viene offerta la possibilità di beneficiare di misure progressive che lo accompagnano nel suo “percorso verso l’uscita”.
Ove non sia consentito il ricorso a criteri individualizzanti, l’opzione repressiva finisce per relegare nell’ombra il profilo rieducativo, in contrasto con i principi di proporzionalità e individualizzazione della pena.
Un ruolo fondamentale è ricoperto dal trascorrere del tempo che può comportare trasformazioni rilevanti, sia della personalità del detenuto, sia del contesto esterno al carcere (Corte Cost. n° 253/2019).
Il decorso del tempo dell’esecuzione della pena esige una valutazione in concreto che consideri l’evoluzione della personalità del detenuto.
Ciò in forza dell’art. 27 Cost. che, in sede di esecuzione, è parametro costituzionale di riferimento[1].
L’art. 11 del d.lgs. n° 123/2018 e l’art. 1 del d.lgs. n° 124/2018 introducono importanti modifiche alla legge di ordinamento penitenziario, presentando la nuova disciplina in materia di vita e trattamento penitenziario.
L’impianto complessivo evidenzia un particolare favor verso il trattamento rieducativo, potenziato attraverso la ridefinizione della carta (art. 1) e del contenuto (art. 18) dei diritti della persona in vinculis.
Nel prescrivere che “il trattamento penitenziario deve essere conforme ad umanità e deve assicurare il rispetto della dignità della persona ed è improntato ad assoluta imparzialità”, l’art. 1, comma 1, ord. pen. si è posto in linea con i postulati espressi dalle Carte fondamentali.
L’incipit è stato confermato dal nuovo testo della disposizione penitenziaria rielaborata dall’art. 11, comma 1, lett. a) d.lgs. n°123/2018 ma è anche stato accompagnato da un incremento dei corollari dei principi di “umanità” e “dignità”, i quali, a loro volta, si dipanano lungo i principi ispiratori degli artt. 2, 3, 13 comma 4, 24 commi 1 – 2 e 27 comma 3 della Costituzione nonché dell’art. 3 della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo.
Il detenuto deve essere chiamato o indicato con il proprio nome (art. 1, comma 6, ord. penit.).
Gli imputati non sono da considerarsi colpevoli sino a condanna definitiva (art. 1, comma 7, ord. penit.).
Le innovazioni apportate dal d.lgs. n°123/2018 si discostano sensibilmente dalle maggiori aperture culturali e garanzie effettive palesate dalla bozza Orlando e dai Lavori della Commissioni Giostra.
Il decreto legislativo in esame ha certamente sposato una strategia conservativa; il legislatore non ha ritenuto di metabolizzare completamente le conquiste di civiltà che caratterizzavano i Lavori preparatori[2].
Ne è esempio l’art. 1, comma 3, ord. penit. dove, nel recepire il contenuto dei Lavori della Commissione Giostra e della bozza Orlando, vengono garantiti, ad ogni persona privata della libertà, i diritti fondamentali.
La collocazione sistematica del principio godeva, nella bozza Giostra, di una maggiore rilevanza, risultando inserito immediatamente dopo i corollari di “umanità” e “dignità”.
La prima novità di rilievo palesata dall’art. 1 ord. penit. riguarda il divieto di discriminazione che, nella novellata formulazione, abbraccia, oltre ai tradizionali parametri costituiti da razza, nazionalità, condizioni economiche e sociali, opinioni politiche e credenze religiose, anche il sesso, l’identità di genere e l’orientamento sessuale.
La ratio della novella è quella di incentivare la produzione di normative di dettaglio che possano neutralizzare gli ostacoli che determinano forme di diseguaglianza nel trattamento della popolazione detenuta femminile che è esposta al rischio di non vedersi riconosciuta la necessaria attenzione trattamentale.
Nel novero dei nuovi diritti rientra invece la tutela delle discriminazioni dovute all’identità di genere, che possono verificarsi in danno delle persone appartenenti al “mondo LGBT” (omosessuali, transessuali, transgender), alle quali l’ordinamento deve assicurare condizioni detentive che garantiscano una particolare protezione e la possibilità di partecipare al trattamento a condizioni quanto più possibili omogenee a quelle degli altri ristretti[3].
Sempre nel nuovo comma 1 si specifica che il trattamento “si conforma a modelli che favoriscono l’autonomia, la responsabilità, la socializzazione e l’integrazione”.
Il detenuto deve essere invitato, attraverso una plurale e variegata offerta trattamentale, a condividere con gli altri gli spazi di socialità, le attività comuni, lo studio, il lavoro, lo svago, al fine di poter organizzare la propria vita quotidiana in istituto con il massimo di autonomia consentita dal mantenimento della sicurezza.
Sebbene sul piano sistematico la norma sembri ribaltare i rapporti di forza tra trattamento e sicurezza, il risultato definitivo evidenzia luci e ombre.
Il vecchio comma 6 della disposizione abrogata viene anticipato al comma 2, ove il concetto di trattamento si affranca alla riduttiva connotazione di rieducativo, per orientarlo, finalisticamente, verso il reinserimento, attuato secondo un criterio di individualizzazione in rapporto alle specifiche condizioni degli interessati.
Il divario con i lavori preparatori appare incolmabile; sia la Commissione Giostra sia la bozza Orlando legavano il trattamento al reinserimento prioritariamente attraverso i contatti con l’ambiente esterno e l’accesso alle misure alternative alla detenzione.
La riforma ha scelto invece di limitare i rapporti con l’esterno: la scelta governativa di non sperimentare l’istituto degli incontri intimi, come anche quella di disincentivare forme di colloquio elettronico a distanza gettano pesanti ipoteche sulle aperture all’esterno programmaticamente affermate proprio nell’art. 1, comma 2, ord. penit.
Il testo approvato dal Governo non ha ritenuto di sposare il rinvio mobile recepito nella bozza licenziata della Commissione Giostra e nella bozza Orlando.
La previsione tentava di decodificare il concetto di sorveglianza dinamica: trattasi di un modello di vigilanza che presuppone che “il perimetro della detenzione non sia quello della cella, riservata al solo pernottamento, ma quello della sezione e che si caratterizza per la sostituzione del controllo ‘fisico’ sul detenuto da parte della polizia penitenziaria con un’attività di controllo basata sull’osservazione e sulla conoscenza della persona, in una logica, da un lato, di valorizzazione del ruolo della polizia penitenziaria e, dall’altro, di responsabilizzazione del detenuto”.
Il nuovo testo, al comma 4, stabilisce altresì che negli istituti l’ordine e la disciplina sono mantenuti “nel rispetto dei diritti delle persone private della libertà”.
Risulta evidente il primato dei diritti individuali della persona in vinculis ed in tale prospettiva deve essere riletta l’applicabilità di quegli istituti preordinati proprio al mantenimento dell’ordine e della disciplina, quali, tra gli altri, il regime di sorveglianza particolare (art. 14 bis ss. ord. penit.), gli strumenti di controllo e limitazione della corrispondenza (art. 18 ter ord. penit.), l’isolamento (art. 33 ord. penit.), ecc.
Il comma successivo vieta le “restrizioni non giustificabili con l’esigenza di mantenimento dell’ordine e della disciplina”. Viene sancito altresì il divieto di ogni violenza fisica o morale sulle persone ristrette, imperativo che ripete il principio consacrato nell’art. 13, comma 4, Cost.
Ed ancora, al detenuto deve essere garantita, ove possibile, un’alimentazione rispettosa del proprio credo religioso (art. 9, comma 1, ord. penit.); tale innovazione è stata introdotta nell’ottica di prevenire fenomeni di radicalizzazione religiosa[4].
Il nuovo testo dell’art. 10 ord. penit. raddoppia le ore d’aria minime fruibili dai soggetti che non prestano lavoro all’aperto. Tuttavia, il potere limitativo del direttore dell’istituto, fondato su “giustificati (e non più eccezionali[5]) motivi”, può ridurre il contenuto del diritto all’aria sino ad un massimo di due ore giornaliere.
Al fine di scongiurare l’eventuale arbitrio di isolate direzioni, la norma prevede che il provvedimento del direttore sia comunicato al provveditore regionale dell’amministrazione penitenziaria e al magistrato di sorveglianza.
Gli spazi destinati alla permanenza all’aperto devono offrire possibilità di protezione dagli agenti atmosferici. Molti istituti garantiscono tale diritto “sulla carta” senza renderlo effettivo quando le condizioni meteorologiche sono avverse.
2. L’individualizzazione del trattamento rieducativo
L’art. 13 ord. penit. prevede che il trattamento penitenziario – oltre a rispondere ai particolari bisogni della personalità di ciascun soggetto – deve incoraggiare le attitudini e valorizzare le competenze che possono essere di sostegno per il reinserimento sociale.
L’osservazione scientifica della personalità deve essere volta alla rilevazione delle cause che hanno condotto la persona a commettere il reato.
Nell’ambito dell’osservazione deve essere offerta all’interessato l’opportunità di una riflessione sul fatto criminoso commesso, sulle motivazioni e sulle conseguenze prodotte, in particolare per la vittima, nonché sulle possibili azioni di riparazione[6].
Il comma 4 fissa un termine di sei mesi per la prima formulazione del programma di trattamento.
Le eventuali violazioni del diritto della persona all’osservazione possono costituire oggetto di reclamo giurisdizionale ai sensi dell’art. 35 bis ord. penit.
L’art. 14 ord. penit. dispone che l’assegnazione dei detenuti agli istituti si configura, per la prima volta[7], quale diritto del detenuto o dell’internato seppur affievolito dal potere derogatorio riconosciuto all’amministrazione penitenziaria.
Spesso infatti finiscono con il prevalere interessi di rango inferiore quali, ad esempio, esigenze logistiche degli istituti ovvero la pericolosità soggettiva dei detenuti o internati.
L’assegnazione in luoghi lontani è uno dei principali elementi di ostacolo ai contatti con la famiglia e, dunque, all’esercizio del diritto all’affettività; spesso i trasferimenti repentini interrompono percorsi intrapresi e sono anche una delle cause ricorrenti di tentativi di suicidio.
Il detenuto ha diritto di essere assegnato ad un istituto prossimo alla residenza della famiglia al fine di assicurare l’effettivo esercizio dell’affettività ovvero ad un istituto prossimo a quello che per il detenuto rappresenta il principale centro di riferimento, fatta salva l’esistenza di specifici e dimostrati motivi contrari.
In caso di richiesta di trasferimento avanzata dal detenuto per ragioni di studio, di formazione, di salute o famigliari, l’amministrazione penitenziaria è tenuta a provvedere, con atto motivato, entro sessanta giorni. In ogni caso – silenzio compreso – l’interessato potrà adire il magistrato di sorveglianza competente con un reclamo giurisdizionale (art. 35 bis ord. penit.).
Di recente, la Circolare GDAP n°0316870.U del 10 ottobre 2018 ha disciplinato la materia di trasferimenti per motivi di sicurezza, prevedendo che oggetto del provvedimento possano essere sia soggetti che si sono già resi responsabili di episodi violenti, sia quelli che, pur non avendo ancora commesso alcun atto, siano comunque, per il loro comportamento, da considerarsi pericolosi per la sicurezza.
Come segnalato in dottrina[8], si tratta di una previsione eccessivamente generica che comporta un elevatissimo margine di discrezionalità in capo all’amministrazione penitenziaria.
Ulteriore novità di rilievo è contenuta nella nuova disciplina dedicata alla detenzione femminile e delle persone LGBT.
Oltre agli istituti esclusivamente femminili, la norma impone l’istituzione di apposite sezioni femminili all’interno degli istituti penitenziari, al fine di non compromettere le attività trattamentali.
Con specifico riferimento alle detenute madri, si ripropone la norma un tempo contenuta nell’art. 11 ord. penit., ove si stabiliva il diritto di tenere con sé i figli sino al compimento dei tre anni di età, unitamente all’istituzione di asili nido delle sezioni femminili.
Relativamente alle persone LGBT, l’ultimo comma dell’art. 14 ord. penit. si preoccupa di evitarne aggressioni o sopraffazioni da parte della restante popolazione detenuta in ragione solo dell’identità di genere.
La norma prevede la loro suddivisione per categorie omogenee, e su base volontaria, in sezioni distribuite in modo uniforme sul territorio nazionale. In mancanza di consenso dette persone verranno assegnate a sezioni ordinarie.
Attraverso la sostituzione del comma 1, dell’art. 15 ord. penit., si inseriscono la formazione personale e la partecipazione a progetti di pubblica utilità tra i pilastri del trattamento rieducativo, unitamente a istruzione, lavoro, religione, attività culturali, ricreative e sportive, contatti con il mondo esterno e rapporti con la famiglia.
La decisa valorizzazione della formazione professionale dei detenuti sottolinea il valore del lavoro quale strumento essenziale del trattamento di recupero dei condannati.
3. Colloqui, corrispondenza e informazione
Al netto dei tagli, la prima modifica introdotta dalla riforma riguarda l’eliminazione del comma 1, art. 18 ord. penit., del riferimento al garante dei diritti dei detenuti dal novero dei soggetti ammessi ad avere colloquio con i detenuti.
Il riferimento è recuperato nel nuovo comma 2, che disciplina congiuntamente difensori e garanti dei diritti dei detenuti.
Il necessario contatto tra i garanti e le persone in vinculis, discende dagli artt. 19 e 20 del Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti, il cui contenuto, oltre che nella disposizione in commento, è stato ripreso nell’art. 3 del Codice di autoregolamentazione del Garante nazionale.
Il nuovo comma 2 afferma che i detenuti hanno diritto di avere colloquio e corrispondenza con i garanti dei diritti dei detenuti, nei limiti di cui all’art. 104 c.p.p.
La nuova formulazione ha soppresso il riferimento al garante dei diritti dei detenuti sostituendolo con tutti i garanti dei diritti dei detenuti.
In secondo luogo non prevede più la possibilità di finalizzare l’interlocuzione con i garanti all’eventuale compimento di “atti giuridici” estendendo, di conseguenza, il raggio di operatività del colloquio stesso.
Infine la modifica ha conservato la possibilità che le persone in vinculis possano intrattenere rapporti epistolari con i garanti.
I colloqui con i garanti, al pari di quelli con il difensore[9], non sono da computare nel numero complessivo di quelli previsti e vengono effettuati con le medesime modalità (ovvero senza controllo visivo e auditivo da parte del personale di polizia penitenziaria)[10].
La stessa S.C., del resto, ha ritenuto irragionevole porre il detenuto di fronte all’alternativa tra l’esercizio di due diritti (mantenimento delle relazioni famigliari, da un lato, e diritto ad una tutela extragiudiziale)[11].
Quanto ai colloqui con i famigliari, il nuovo comma 3 dell’art. 18 ord. penit. prevede che i locali destinati ai colloqui con questi debbano favorire, ove possibile, una dimensione riservata del colloquio e sono collocati preferibilmente in prossimità dell’ingresso dell’istituto, all’evidente scopo di limitare i disagi famigliari[12].
Particolare cura deve essere dedicata ai colloqui con i minori di anni quattordici e, in tale prospettiva, la bozza Giostra auspicava un favor per i colloqui con i minori nelle giornate festive, al fine di non ostacolarne i percorsi scolastici, ed in locali ed aree, specialmente all’aperto, appositamente attrezzati, per rendere i momenti di intimità famigliare il più possibile conformi a quelli di vita esterna.
Sul versante delle competenze in ordine all’autorizzazione dei colloqui è stabilito che per gli imputati sino alla pronuncia della sentenza di primo grado competente è l’autorità giudiziaria che procede.
Dopo la pronuncia della sentenza di primo grado provvede il direttore dell’istituto.
Al fine di potenziare il diritto all’informazione (art. 21 Cost.) il recente legislatore ha inserito, dopo il sesto comma dell’articolo 18 ord. penit., altri due commi.
Da un lato si riconosce ad ogni detenuto il diritto ad una libera informazione e il diritto di esprimere le proprie opinioni; dall’altro si stabilisce che l’informazione è garantita per mezzo dell’accesso a quotidiani e siti informativi con le cautele previste dal regolamento.
Rimane invariato il diritto di accesso alle pubblicazioni contenute nella biblioteca, con piena libertà di scelta delle letture.
4. Il diritto all’istruzione
L’innovazione apportata all’art. 19 ord. penit. riguarda la parità di accesso alle donne detenute e internate alla formazione culturale e professionale.
Una speciale attenzione viene rivolta all’integrazione dei detenuti stranieri anche attraverso l’insegnamento della lingua italiana e la conoscenza dei principi costituzionali.
Il nuovo comma 6 incentiva la frequenza ed il compimento di studi universitari e tecnici superiori, anche attraverso convenzioni e protocolli d’intesa con istituzioni universitarie e con istituti di formazione tecnica superiore.
Del pari, l’ammissione dei detenuti ai tirocini di cui alla legge 28 giugno 2012, n° 92, consentirà alle persone in vinculis di partecipare agli stages introdotti dalla legge Monti-Fornero, che offrono la possibilità di acquisire competenze professionali finalizzate all’inserimento o al reinserimento lavorativo, prevedendo anche la corresponsione di un’indennità.
Inoltre, ai sensi dell’art. 43 ord. penit., i detenuti sono dimessi con documenti di identità validi, al fine di accedere più facilmente alla possibilità di iscrizione presso i centri per l’impiego e nelle liste per gli altri strumenti di assistenza.
Ai sensi dell’art. 80 ord. penit. viene inserita la figura del mediatore culturale tra i componenti della commissione che organizza le attività culturali, ricreative e sportive.
Questo ha comportato la modifica dell’art. 31 ord. penit. ove si contempla, nel rispetto delle “quote rosa”, l’obbligatoria presenza femminile nella rappresentazione dei detenuti e pertanto prevede l’obbligatorio inserimento di una rappresentante di genere femminile all’interno della commissione dei detenuti.
È stata integralmente riscritta la disciplina dell’isolamento la quale, oggi, tende a garantire i diritti fondamentali della persona in vinculis anche nel corso di tale modalità esecutiva della pena detentiva.
La novella individua, quale presupposto dell’isolamento giudiziario, la sussistenza di “ragioni di cautela processuale”.
Viene imposto all’autorità procedente di indicare la durata e le ragioni dell’isolamento[13].
Il nuovo comma 3 dell’art. 33 ord. penit. prescrive che nel corso dell’isolamento non sono ammesse limitazioni alle normali condizioni di vita, ad eccezione di quelle funzionalmente connesse alle ragioni che lo hanno determinato.
Infine, il comma 4 afferma il diritto, per il detenuto sottoposto a isolamento, di effettuare colloqui visivi con i soggetti autorizzati, tra cui rilevano in modo particolare il difensore e i garanti dei diritti dei detenuti.
[1] Cfr. Cass. Pen. Sez. V, n° 37673/2020
[2] Fabio FIORENTIN e Carlo FIORIO, La riforma dell’ordinamento penitenziario, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2019
[3] Così Fabio FIORENTIN, La riforma penitenziaria, Milano, 2019, p. 67.
[4] Fabio FIORENTIN, cit., p. 70
[5] Il connotato dell’eccezionalità era particolarmente forte nella bozza Giostra, che subordinava la deroga a “motivi eccezionali esclusivamente riguardanti l’agibilità delle strutture e degli spazi o la sicurezza, e comunque per tempi brevi e definiti”
[6] Questo al fine di predisporre un programma di reinserimento sociale del soggetto, idoneo al superamento degli ostacoli di varia natura che si frappongano al ricollocamento nella società.
[7] La modifica si rendeva necessaria per allineare la normativa interna agli imperativi di carattere sovranazionale e, in particolare, alla Regola 17.1 delle Regole penitenziarie europee.
[8] FIORENTIN, La riforma penitenziaria, Milano, 2019, p. 79.
[9] In tal senso anche la circ. Dap 8 novembre 2013, n°3651/6101
[10] Diversamente opinando sarebbero violati gli artt. 29, 30 e 31 Cost.
[11] Cass. Sez. I, n°46169/2018
[12] La dimensione riservata dei colloqui si riferisce alle caratteristiche dei locali, non all’attività di controllo a vista del personale di polizia penitenziaria, che non viene meno.
[13] La Commissione Giostra richiedeva espressamente che il tempo dell’isolamento fosse limitato.
