Nel procedimento di revoca di un’aggiudicazione, il privato non può limitarsi a denunciare la mancata o incompleta comunicazione e la conseguente lesione della propria pretesa partecipativa, ma è anche tenuto ad indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento.
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 3399 del 5 giugno 2018 (Cons. Stato n. 3399/2018)
L’ordine di demolizione conseguente all’accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e, in quanto tale, non deve essere preceduto dall’avviso ex art. 7 L. 7 agosto 1990, n. 241, trattandosi di una misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge; pertanto, trattandosi di un atto volto a reprimere un abuso edilizio, esso sorge in virtù di un presupposto di fatto, ossia l’abuso, di cui il ricorrente deve essere ragionevolmente a conoscenza, rientrando nella propria sfera di controllo.
Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 2681 del 5 giugno 2017 (Cons. Stato n. 2681/2017)
L’interessato che lamenta la violazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo ha anche l’onere di allegare e dimostrare che, grazie alla comunicazione, egli avrebbe potuto sottoporre all’Amministrazione elementi che avrebbero potuto condurla a una diversa determinazione da quella che invece ha assunto (art. 7 L. n. 241/1990).
Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 2218 del 12 maggio 2017 (Cons. Stato n. 2218/2017)
L’art. 7 della Legge n. 241/1990 espressamente dispone che l’obbligo dell’avviso del procedimento recede qualora sussistano particolari esigenze di celerità, rimettendo all’autorità emanante la valutazione della sussistenza di tali esigenze nell’esercizio di un potere ampiamente discrezionale, salvo il limite della non manifesta illogicità ed irragionevolezza.
Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 1924 del 26 aprile 2017 (Cons. Stato n. 1924/2017)
È legittimo l’ordine di sospensione lavori e contestuale demolizione di manufatti abusivi che non sia stato preceduto dalla preventiva comunicazione ai soggetti interessati dell’avvio del procedimento ex artt. 7 e segg. della legge n. 241 del 1990, e s.m.i., ove gli atti istruttori prodromici all’adozione del provvedimento repressivo dell’abuso edilizio, siano stati posti in essere nel contraddittorio con i medesimi soggetti. In tal caso, infatti, non si configura una lesione del diritto di partecipazione procedimentale dei destinatari del provvedimento; e ciò sul rilievo che, in tema di ordine di demolizione di opere edilizie abusive, non occorre la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’alt. 7 della L. 7 agosto 1990 n. 241, trattandosi di atto dovuto e rigorosamente vincolato, con riferimento al quale non sono richiesti apporti partecipativi del destinatario, tenendo presente che ciò che appare necessario è che al privato sia data la possibilità di partecipare a quelle attività di rilevamento fattuale che preludono alla valutazione circa l’adozione dell’ordine in parola.
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 3051 del 17 giugno 2015 (Cons. Stato n. 3051/2015)
Nel caso di adozione da parte del Sindaco di una ordinanza contingibile urgente a fronte di situazioni di necessità (nella specie in forza dei poteri attribuiti in materia ambientale), la garanzia partecipativa di cui all’art. 7 L. 241/1990 non può essere applicata meccanicamente; più precisamente, tranne il caso in cui le circostanze del caso evidenzino l’opportunità di inviare comunque una comunicazione di avvio del procedimento, l’urgenza in sé della situazione da affrontare comporta che non occorre in linea di principio l’invio di tale comunicazione. A maggior ragione, tale principio si applica quando risulti una situazione di inquinamento: in tal caso, infatti, l’Amministrazione può immediatamente imporre le misure necessarie, senza ulteriori differimenti che comporterebbero l’ulteriore compromissione dell’ambiente.
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 6402 del 29 dicembre 2014 (Cons. Stato n. 6402/2014)
L’avviso di inizio del procedimento va inviato, ai sensi dell’art. 7 della legge 241/90, solo ai soggetti che per legge devono intervenire ed ai controinteressati, nei cui confronti il contenuto dispositivo dell’atto conclusivo del procedimento può, potenzialmente, arrecare un pregiudizio. In particolare, sono considerati controinteressati solo quei soggetti che, alla stregua di una valutazione prognostica, possano subire, concretamente e realmente, gli effetti pregiudizievoli del provvedimento, non risultando, pertanto, sufficiente, una valutazione meramente eventuale, basata su elementi fattuali di ordine generale.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 4728 del 22 settembre 2014 (Cons. Stato n. 4728/2014)
In tema di ordine di demolizione di opere edilizie abusive, non occorre la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241, trattandosi di atto dovuto e rigorosamente vincolato, con riferimento al quale non sono richiesti apporti partecipativi del destinatario, tenendo presente che ciò che appare necessario è che al privato sia data la possibilità di partecipare a quelle attività di rilevamento fattuale che preludono alla valutazione circa l’adozione dell’ordine in parola.
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 4470 del 9 settembre 2013 (Cons. Stato n. 4470/2013)
Ai sensi dell’art. 19 L. 7 agosto 1990 n. 241, il provvedimento col quale l’Autorità ordina di cessare l’attività iniziata a seguito di denuncia, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, non trattandosi di avvio di un nuovo procedimento, bensì della sua conclusione di quello iniziato sulla base della mera denuncia del privato.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 489 del 25 gennaio 2013 (Cons. Stato n. 489/2013)
La comunicazione dell’avvio del procedimento ai destinatari dell’atto finale è stata prevista in generale dall’art. 7 della L. 241/90 non soltanto per i procedimenti complessi che si articolano in più fasi (preparatoria, costitutiva ed integrativa dell’efficacia), ma anche per i procedimenti semplici che si esauriscono direttamente con l’adozione dell’atto finale, i quali comunque comportano una fase istruttoria da parte della stessa autorità emanante. Tale portata generale del principio è confermata dal fatto che il legislatore stesso (art. 7, c.1 ed art. 13 L. 241/90) si è premurato di apportare delle specifiche deroghe (speciali esigenze di celerità, atti normativi, atti generali, atti di pianificazione e programmazione, procedimenti tributari) all’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, con la conseguenza che negli altri casi deve in linea di massima garantirsi tale comunicazione, salvo che non venga accertata in giudizio la sua superfluità in quanto il provvedimento adottato non avrebbe potuto essere diverso anche se fosse stata osservata la relativa formalità.
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La comunicazione di avvio del procedimento dovrebbe diventare superflua quando: l’adozione del provvedimento finale è doverosa (oltre che vincolata) per l’amministrazione; i presupposti fattuali dell’atto risultano assolutamente incontestati dalle parti; il quadro normativo di riferimento non presenta margini di incertezza sufficientemente apprezzabili; l’eventuale annullamento del provvedimento finale, per accertata violazione dell’obbligo formale di comunicazione, non priverebbe l’amministrazione del potere (o addirittura del dovere) di adottare un nuovo provvedimento di identico contenuto (anche in relazione alla decorrenza dei suoi effetti giuridici).
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 4925 del 17 settembre 2012 (Cons. Stato n. 4925/2012)
L’amministrazione è legittimata a non comunicare l’avviso dell’inizio del procedimento ex art. 7 L. 241/1990, qualora l’atto da compiere rivesta natura urgente. Infatti, in tali ipotesi, la stessa imminente scadenza di un termine oltre il quale la posizione dell’amministrazione procedente diviene illecita, costituisce logico motivo esimente dall’onere in parola.
Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 2630 del 3 maggio 2011 (Cons. Stato n. 2630/2011)
La mancata comunicazione di avvio del procedimento amministrativo è equiparata, in ragione di un evidente principio di continenza, alla incompleta comunicazione dello stesso. Ne deriva che la mancata o incompleta comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullamento del provvedimento sanzionatorio, in applicazione dell’art. 21-octies della L. n. 241/1990, qualora le censure inerenti i presupposti per l’attivazione del potere sanzionatorio ed loro concreto apprezzamento nel caso concreto siano, immuni dai vizi prospettati dal Privato.
Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 2256 del 12 aprile 2011 (Cons. Stato n. 2256/2011)
Nei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità la partecipazione dei privati deve essere assicurata già con la comunicazione di avvio del procedimento sin dal primo atto, ossia dalla dichiarazione di pubblica utilità, che presenta ampi momenti di scelte discrezionali, mentre la stessa non ha ragion d’essere nell’ambito dell’occupazione d’urgenza che è meramente attuativa dei provvedimenti presupposti.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 2107 del 4 aprile 2011 (Cons. Stato n. 2107/2011)
Diversamente, invece, si è ritenuto a proposito dell’aggiudicazione provvisoria, in quanto provvedimento quest’ultimo avente una natura di atto endoprocedimentale, inserendosi nell’ambito della procedura di scelta del contraente come momento necessario ma non decisivo, atteso che la definitiva individuazione del concorrente cui affidare l’appalto risulta cristallizzata soltanto con l’aggiudicazione definitiva. Ne consegue che, versandosi ancora nell’unico procedimento iniziato con l’istanza di partecipazione alla gara e vantando in tal caso l’aggiudicatario provvisorio solo una aspettativa alla conclusione del procedimento, non si impone la comunicazione di avvio del medesimo, finalizzato all’annullamento in autotutela.
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 1446 del 8 marzo 2011 (Cons. Stato n. 1446/2011)
Sulla scorta del dettato di cui aLl’art. 21-octies e del principio dei cc.dd. vizi non invalidanti, l’obbligo di comunicazione assume una connotazione di tipo sostanziale e sussiste ogni qualvolta l’amministrazione possa effettivamente beneficiare della partecipazione del privato mediante l’acquisizione di un suo contributo rappresentativo dei suoi interessi e non anche nelle ipotesi in cui il provvedimento sarebbe stato in ogni caso adottato in quanto atto necessitato o vincolato o qualora la comunicazione stessa non avrebbe potuto esplicare alcuna positiva efficacia in relazione alla possibilità dei privato di partecipare al procedimento stesso.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 609 del 27 gennaio 2011 (Cons. Stato n. 609/2011)
La determinazione di esclusione da una gara, pronunciata a ragione dell’esito negativo del riscontro del possesso dei requisiti presupposti dal bando, non deve essere preceduta da comunicazione di avvio del relativo procedimento; infatti, la determinazione di esclusione non è idonea a rivestire valenza di atto di autotutela, non possedendo alcuna funzione conclusiva; essa si viene ad inserire in una sequenza procedimentale della cui pendenza il ricorrente deve giocoforza essere a conoscenza, avendo presentato apposita domanda di partecipazione: lo svolgimento degli accertamenti finalizzati a riscontrare l’effettivo possesso, in capo al concorrente provvisoriamente aggiudicatario, dei requisiti dichiarati in sede di presentazione della domanda di partecipazione, costituisce un passaggio procedimentale ampiamente conosciuto dai partecipanti, siccome delineato dal bando di gara e comunque desumibile dai principi generali.
Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 9324 del 21 dicembre 2010 (Cons. Stato n. 9324/2010)
Le regole partecipative al procedimento di espropriazione per pubblica utilità sono rivolte a tutelare l’interesse soggettivo dell’espropriando ad opporsi all’approvazione del progetto dell’opera e alla localizzazione della stessa e, quindi, all’espropriazione come programmata dalla dichiarazione di p.u.
Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 25394 del 16 dicembre 2010 (Cass. civ. n. 25394/2010)
Quando l’amministrazione attivi una nuova procedura ablatoria (rinnovo della dichiarazione di pubblica utilità e vincoli decaduti) deve indefettibilmente comunicare l’avviso di inizio del procedimento, per stimolare l’eventuale apporto collaborativo del privato.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 8688 del 9 dicembre 2010 (Cons. Stato n. 8688/2010)
La necessità di dare comunicazione all’interessato dell’inizio del procedimento amministrativo non si estende alla procedura di espulsione dello straniero, stante la specialità di quest’ultima, in relazione sia ai motivi di ordine di pubblico e di sicurezza dello Stato a essa sottesi, sia ai caratteri di celerità e speditezza che connotano l’iter di un tale procedimento.
Cassazione civile, Sez. I, sentenza n. 23055 del 15 novembre 2010 (Cass. civ. n. 23055/2010)
Il verbale di sequestro dei manufatti abusivi redatto dal Corpo di polizia municipale del Comune, verbale ritualmente portato a legale conoscenza della parte interessata, costituisce partecipazione del procedimento amministrativo, perché in tal modo viene consentito di conoscere il verosimile esito provvedimentale della vicenda e di versare in atti (laddove lo si fosse ritenuto utile) le proprie deduzioni.
Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 7129 del 24 settembre 2010 (Cons. Stato n. 7129/2010)
Allo stesso modo, la comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria nel caso di approvazione del progetto preliminare di un’opera pubblica, occorrendo solo nel caso in cui sia stato approvato il progetto definitivo, dal quale implicitamente deriva anche la dichiarazione di pubblica utilità.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 5155 del 3 agosto 2010 (Cons. Stato n. 5155/2010)
Viene meno la necessità della comunicazione di avvio di procedimento allorquando venga in contestazione un trasferimento per incompatibilità ambientale di un dipendente pubblico, non sussistendo la possibilità, né sul piano della logica né sotto il profilo di esigenze garantistiche, di un coinvolgimento dell’interessato nella determinazione che l’amministrazione deve assumere, atteso che in tale situazione le circostanze oggettive, pur riferibili al funzionario interessato, prescindono da ipotesi di responsabilità delle quali il medesimo debba essere ammesso a discolparsi, o che possa contribuire a rimuovere con la partecipazione al procedimento.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 944 del 18 febbraio 2010 (Cons. Stato n. 944/2010)
L’art. 7 subordina la comunicazione ad una facile individuazione dei soggetti, per cui, laddove gli interessi coinvolti dal procedimento siano molteplici e complessi, non sussiste l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, risultando difficilmente individuabili i soggetti che dall’emanazione dell’atto potrebbero ricevere nocumento.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 887 del 16 febbraio 2010 (Cons. Stato n. 887/2010)
In materia di informative prefettizie (di cui agli artt. 4 D.Lgs. n. 490/1994 e 10, comma 7, D.P.R. n. 252/1998) non si applica l’art. 7 della legge n. 241/1990, con la connessa partecipazione procedimentale, poiché il carattere spiccatamente cautelare della misura in parola, nella quale sfocia l’accertamento indagatorio in tema di collegamenti con la criminalità organizzata, in uno con i particolari interessi pubblici coinvolti e la connessa riservatezza, consentono di ravvisare in re ipsa quelle esigenze di celerità che giustificano l’omissione della comunicazione ai sensi del primo comma del cit. art. 7.
Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 250 del 25 gennaio 2010 (Cons. Stato n. 250/2010)
In materia di gare ed appalti pubblici, la comunicazione di avvio del procedimento deve precedere il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione definitiva. Tale esigenza trova fondamento nella collocazione procedimentale dell’atto de qua che, nell’economia dell’azione contrattuale, chiude il procedimento. Ogni eventuale messa in discussione dell’atto conclusivo si pone all’esterno del procedimento (comunque) definito e determina l’avvio di un nuovo procedimento amministrativo, donde l’esigenza di avvisare soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e quelli che per legge debbono intervenirvi.
Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 5652 del 12 novembre 2009 (Cons. Stato n. 5652/2009)
È da escludersi la sussistenza dell’obbligo di comunicazione in capo alla p.a. nei confronti di chi vanta una mera aspettativa.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 3245 del 27 giugno 2008 (Cons. Stato n. 3245/2008)
Allo stesso modo, la p.a. è esonerata dall’obbligo di comunicazione in tema di informativa antimafia ed ai conseguenti provvedimenti.
Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 3155 del 23 giugno 2008 (Cons. Stato n. 3155/2008)
Il provvedimento ex art. 7 I. 241/1990 è connotato da un profilo squisitamente sostanziale, e non solo formale, (Tar Campania, Salerno, I, 28 settembre 2007, n. 2004), tale che il cittadino deve essere in grado di esporre in modo concreto le proprie ragioni.
Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 10367 del 8 maggio 2007 (Cass. civ. n. 10367/2007)
L’art. 7 della legge sul procedimento è espressione di un principio generale dell’ordinamento giuridico, avente la finalità di assicurare piena visibilità all’azione amministrativa nel momento della sua realizzazione e di garantire nello stesso tempo la partecipazione del soggetto destinatario dell’atto finale alla fase istruttoria preordinata all’adozione del provvedimento.
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 36 del 10 gennaio 2007 (Cons. Stato n. 36/2007)
L’apporto partecipativo del privato non va inquadrato in termini di mera contrapposizione rispetto all’azione dell’amministrazione, bensì in un’ottica collaborativa rispetto all’istruttoria amministrativa. La partecipazione procedimentale, infatti, è finalizzata all’effettiva e concreta realizzazione dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa predicati dall’art. 97 Cost. e, quindi, in ultima analisi, alla corretta formazione della volontà di provvedere della pubblica amministrazione.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 4480 del 26 giugno 2004 (Cons. Stato n. 4480/2004)
Tale principio non è applicabile nel caso di ordine di trasferimento d’ufficio di militari, in ragione della natura di tale precetto imperativo tipico dell’ordinamento generale gerarchico.
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 2641 del 8 maggio 2000 (Cons. Stato n. 2641/2000)
La comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo, inoltre, ha come effetto ulteriore quello di provocare un contraddittorio anticipato che, diversamente, avrebbe luogo solo in sede processuale.
Consiglio di Stato, Sez. Ad. Plen., sentenza n. 14 del 15 settembre 1999 (Cons. Stato n. 14/1999)
