Le Università pubbliche partecipano agli accordi di partenariato non quali soggetti ausiliari o finanziatori delle imprese con cui hanno sottoscritto l’accordo, ma quali organismi che perseguono proprie finalità di ricerca, seppure in necessaria collaborazione con le imprese stesse; pertanto, le spese che vengono sostenute non vanno a remunerare o arricchire i partner imprenditoriali privati, ma sono finalizzate esclusivamente a sostenere le attività svolgentisi nell’ambito del progetto di ricerca e sperimentazione – il cui risultato o effetto non è immediatamente e direttamente utilizzabile in un determinato mercato, trattandosi piuttosto di un prototipo o di un progetto sperimentale o di un servizio innovativo, che solo successivamente è destinato ad essere eventualmente immesso sul mercato – con la conseguenza che nessun aiuto di Stato può ravvisarsi in tale contesto.
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L’accordo di partenariato di cui fanno parte le Università pubbliche – il quale non distorce il mercato concorrenziale – ha la funzione di consentire la collaborazione tra un soggetto – l’organismo di ricerca – che non ha, di regola, la possibilità di finalizzare a livello pratico le proprie sperimentazioni e le imprese che invece impegnano solitamente meno risorse nella ricerca e nell’innovazione, con la precisazione che, all’esito della collaborazione, ogni partner è titolare esclusivo dei risultati raggiunti e quindi nessuna indebita locupletazione può configurarsi da parte dell’impresa nei confronti dell’attività svolta dall’Ateneo; pertanto, in mancanza di qualsiasi vantaggio per la parte imprenditoriale privata, viene meno anche il presupposto per l’applicabilità dell’art. 12 L. 7 agosto 1990 n. 241 che regola i criteri e le modalità a cui devono attenersi le Amministrazioni in sede di provvedimenti attributivi di vantaggi economici. Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 3616 del 21 luglio 2017 (Cons. Stato n. 3616/2017)
Ai sensi dell’art. 12 della L. n. 241 del 1990, l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a privati o a enti pubblici va subordinata alla predeterminazione di criteri e modalità, cui le amministrazioni si debbono attenere, ad evitare ingiustificati privilegi o discriminazioni e per garantire la trasparenza dell’azione amministrativa e la parità di trattamento. Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 2914 del 14 giugno 2017 (Cons. Stato n. 2914/2017)
Va confermato il tradizionale e consolidato indirizzo giurisprudenziale, condiviso sia dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, sia dal Consiglio di Stato, secondo cui il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che: a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla P.A. è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione; b) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione; c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.
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Rientra nella giurisdizione dell’A.G.O. una controversia relativa alla revoca di un contributo finanziario, disposta assumendo l’inadempimento da parte del beneficiario delle obbligazioni assunte, per avere realizzato un programma di investimento (servizi di manutenzione) diverso da quello approvato per l’ottenimento delle agevolazioni (produzione di mobili metallici). In tal caso infatti, l’erogazione del contributo – anche se avvenuto in via provvisoria – crea un credito dell’impresa all’agevolazione, che viene adempiuto, senza margini di discrezionalità, dall’Amministrazione erogante, sussistendo già, per effetto di una siffatta concessione, un diritto soggettivo (relativamente alla concreta erogazione delle somme di denaro oggetto del finanziamento e alla conservazione degli importi a tale titolo già riscossi o da riscuotere), con la conseguenza che il giudice ordinario è competente a conoscere le controversie instaurate per ottenere gli importi dovuti o per contrastare l’Amministrazione che, servendosi degli istituti della revoca, della decadenza o della risoluzione, abbia ritirato il finanziamento o la sovvenzione concessi, adducendo l’inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi impostigli dalla legge o dagli atti concessivi del contributo. Consiglio di Stato, Sez. Ad. Plen., sentenza n. 6 del 29 gennaio 2014 (Cons. Stato n. 6/2014)
In conformità a quanto affermato dalle Sezioni unite della Cassazione, deve ritenersi che, in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo va attuato distinguendo le ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione sia riconosciuto direttamente dalla legge (e alla P.A. sia demandato esclusivamente il controllo in ordine all’effettiva sussistenza dei presupposti puntualmente indicati dalla legge stessa), da quelle in cui la legge attribuisca invece alla P.A. il potere di riconoscere l’ausilio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente l’an, il quid ed il quomodo dell’erogazione; nel primo caso, infatti, la giurisdizione in materia di revoca del contributo o della sovvenzione spetta all’A.G.O., mentre nel secondo caso la giurisdizione spetta al G.A.
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Rientra nella giurisdizione amministrativa una controversia concernente la revoca disposta con riferimento alle agevolazioni concesse ai sensi della L. 19 dicembre 1992 n. 488, anche quando venga disposta dopo la concessione provvisoria del finanziamento; in tal caso, infatti, la revoca del finanziamento non è oggetto di un provvedimento vincolato dall’intervenuto accertamento dell’insussistenza di un presupposto puntualmente indicato dalla legge, ma in applicazione della previsione contenuta nel D.M. 20 ottobre 1995, n. 527, art. 8, comma 1, lett. f), che la consente qualora “calcolati gli scostamenti in diminuzione degli indicatori di cui all’art. 6, comma 4, suscettibili di subire variazioni, anche solo uno degli scostamenti stessi di tali indicatori rispetto ai corrispondenti valori assunti per la formazione della graduatoria o la media degli scostamenti medesimi superi, rispettivamente, i 30 o i 20 punti percentuali”; e dunque nell’esercizio di un potere discrezionale, in relazione al quale la posizione del privato è di interesse legittimo e la giurisdizione è del giudice amministrativo. Consiglio di Stato, Sez. Ad. Plen., sentenza n. 17 del 29 luglio 2013 (Cons. Stato n. 17/2013)
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente per oggetto l’adeguamento dei contributi dovuti dagli enti territoriali, in base al criterio dei costi effettivamente sostenuti, alle imprese concessionarie di trasporto pubblico, secondo quanto previsto nei Regolamento C.E. n. 1191 del 1969, come modificato da quello n. 1893 del 1991. Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 19828 del 14 novembre 2012 (Cass. civ. n. 19828/2012)
In materia di contenzioso su contributi e sovvenzioni pubbliche, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento sia riconosciuto direttamente dalla legge, ed alla Pubblica amministrazione sia demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza poter procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 17242 del 10 ottobre 2012 (Cass. civ. n. 17242/2012)
In materia di controversie relative a provvedimenti incidenti su contributi, finanziamenti o sovvenzioni erogate da Pubbliche amministrazioni, rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo le controversie sugli atti di ritiro del finanziamento, anche susseguente alla relativa erogazione, ove costituisca manifestazione di autotutela amministrativa in vista della tutela dell’interesse pubblico, con ponderazione dell’interesse pubblico sottostante all’erogazione del contributo, mentre spettano, alla giurisdizione ordinaria, le controversie su provvedimenti di ritiro, comunque denominati, assunti in funzione della negativa verifica in ordine al raggiungimento dello scopo che si è voluto agevolare, ossia a situazioni riconducibili alla fase esecutiva del rapporto ed attinenti alle modalità di utilizzazione del contributo e al rispetto degli impegni assunti dal beneficiario. Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 2900 del 18 maggio 2012 (Cons. Stato n. 2900/2012)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato distinguendo le ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione è riconosciuto direttamente dalla legge e alla p.a. è demandato esclusivamente il controllo in ordine all’effettiva sussistenza dei presupposti puntualmente indicati dalla legge stessa, da quelle in cui la legge attribuisce invece alla p.a. il potere di riconoscere l’ausilio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente l’”an”, il “quid” ed il “quomodo” dell’erogazione. La posizione del privato, anche quando è di interesse legittimo, come tale tutelabile dinanzi al giudice amministrativo, nella fase procedimentale anteriore all’emanazione del provvedimento attributivo del beneficio, ovvero nel caso che tale provvedimento venga annullato o revocato in via di autotutela per vizi di legittimità o per il suo contrasto con il pubblico interesse, è invece di diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, se la controversia attiene alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione. Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 1875 del 28 marzo 2011 (Cons. Stato n. 1875/2011)
L’attribuzione di vantaggi economici di qualsiasi genere richiede una particolare trasparenza al fine di garantire la legittimità dell’azione amministrativa e di rispettare, nell’assegnazione dei medesimi i principi di imparzialità della p.a. e di uguaglianza formale e sostanziale di cui all’art. 3 Cost.
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L’obbligo di imparzialità che, in via generale, è imposto alla p.a. sussiste anche nella individuazione dei soggetti chiamati ad operare con essa. Per tali fini è necessaria la prefissazione di criteri specifici. È, infatti, espressione di tale principio la disposizione dell’art. 12 L. 7 agosto 1990 n. 241, in virtù della quale la concessione di vantaggi economici a terzi è subordinata alla predeterminazione dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni si atterranno. Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 2345 del 10 maggio 2005 (Cons. Stato n. 2345/2005)
