Tutela dell’ambiente: ieri e oggi

L’abbandono dei rifiuti tra le condotte penalmente rilevanti

Articolo a cura della Dott.ssa Ylenia Proietto

Tutela dell'ambiente

1. Le origini della tutela ambientale e la nozione di danno ambientale

Siamo solo a metà della strada volta alla piena tutela in materia ambientale, a livello normativo nazionale, ma la direzione è quella giusta e lo si comprenderà, realmente, ripercorrendo le linee storiche generali e trattando l’azione prodromica e più diffusa, purtroppo, con la quale l’uomo ha iniziato a danneggiare l’ambiente in cui vive. Tutela che ha mosso i primi passi piuttosto di recente, verso gli anni Duemila, negli ambiti del diritto internazionale e del diritto comunitario e della quale, ancora di più oggi, se ne sente, forte, l’importanza.
Il primo programma ad hoc, in materia di tutela ambientale, risale al 1972, nell’ambito della Conferenza di Stoccolma. È nell’anno 1993 che, con il Trattato di Maastricht, è stato riconosciuto, finalmente, valore giuridico all’ambiente, confermato, successivamente, dal Protocollo di Kyoto del 1997 e dall’art. 174 del Trattato di Amsterdam del 1999.
In Italia, la legge n. 319/1979, riguardante la tutela delle acque dall’inquinamento, ha segnato l’evoluzione del nostro ordinamento sul tema ambientale, sul quale la Corte Costituzionale si è pronunciata, per la prima volta, con la legge n. 151/1986, in ordine alla legittimità costituzionale della legge c.d. Galasso e, con sentenza n. 210/1987, ha riconosciuto all’ambiente la natura di interesse fondamentale per la collettività, affrontando anche la nozione di danno ambientale. In tale pronuncia, infatti, si legge: “ne deriva la repressione del danno ambientale cioè del pregiudizio arrecato, da qualsiasi attività volontaria o colposa, alla persona, agli animali, alle piante e alle risorse naturali (acqua, aria, suolo, mare), che costituisce offesa al diritto che vanta ogni cittadino individualmente e collettivamente. Trattasi di valori che in sostanza la Costituzione prevede e garantisce (artt. 9 e 32 Cost.), alla stregua dei quali, le norme di previsione abbisognano di una sempre più moderna interpretazione[1]

2. Parola d’ordine: precauzione

Quando si discorre relativamente al tema che qui interessa, riflettendo sulla storia della nascita del diritto dell’ambiente, si evince come esso sia stato elaborato, oltre che attraverso il principio di prevenzione, dal cd. principio di precauzione, la cui genesi risale agli anni ’70, per poi giungere a una definizione nell’ambito della Conferenza sull’Ambiente e lo Sviluppo delle Nazioni Unite, fondamentale in tema di biodiversità, tenutasi a Rio de Janeiro, nel 1992.
Il principio di precauzione ben si distingue, concettualmente, dal principio di prevenzione, in quanto, a differenza di quest’ultimo, riflette l’esigenza di contenere i potenziali rischi derivanti dalle condotte dalle quali astenersi e questo sulla base del dato oggettivo, secondo cui non tutti gli effetti negativi, prodotti dai rifiuti, siano, scientificamente, conosciuti nei loro aspetti e in tutte le relative implicazioni. Principio questo, che ha trovato riconoscimento anche in ambito europeo ed è importante leggere, a riguardo, l’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, che stabilisce che la politica europea “in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio <chi inquina paga>”. Articolo recepito, in toto, dall’ordinamento italiano all’art. 3-ter del Codice dell’Ambiente.

3. Cosa si intende per “rifiuti” e come vengono classificati

Dati sconvolgenti quelli riguardanti i tempi di degradazione dei rifiuti: alcuni di essi impiegano anche fino a mille anni per degradarsi completamente e alquanto gravi sono, ovviamente, i danni, che ne conseguono.
In materia è l’art. 183 del d. lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, in attuazione della Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008, a fornirci le definizioni necessarie. Basti qui riportare la nozione generale di rifiuto, per il quale, in base al suindicato art. 183 co. 1 a), si intende “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi”.
Sono quattro le principali categorie di classificazione dei rifiuti: si distinguono i rifiuti urbani dai rifiuti speciali, i quali, a loro volta, si suddividono, in base alla sussistenza o meno di una certa pericolosità, in pericolosi e non pericolosi. Per esemplificare, tra i rifiuti urbani non pericolosi, rientrano le sostanze o gli oggetti provenienti dalle nostre case, prodotti, dunque, per lo più, nel corso della vita domestica, come anche gran parte di quelli abbandonati sulle strade, oppure altro esempio costituiscono i rifiuti provenienti dalle aree verdi. I rifiuti civili, se contenenti un tasso elevato di sostanze pericolose, vanno a collocarsi tra i cd. rifiuti urbani pericolosi e un esempio è dato dai medicinali scaduti.
Passando ai cd. rifiuti speciali, tra quelli non pericolosi, vengono collocate certe sostanze derivanti dalle attività di lavorazione industriale; al presentarsi, però, di determinati caratteri e, nello specifico, se trattasi, per intenderci, di materiali esplosivi, cancerogeni, o ecotossici, si è, invece, in presenza dei cd. rifiuti speciali pericolosi (es: amianto). Tutte le caratteristiche, valutate come pericolose, sono descritte nell’Allegato I del citato d. lgs. 3 dicembre 2010, n. 205.

4. La duplice veste amministrativa e penale della condotta di abbandono dei rifiuti

Tratteggiate le linee generali del tema in questione, è giunto il momento di addentrarsi all’interno di una delle condotte maggiormente messe in atto: l’abbandono dei rifiuti.
È doveroso fermarsi a riflettere sui dati statistici: secondo fonti ufficiali del Governo, stando al Rapporto Rifiuti Urbani – 2021, elaborato dal Centro Nazionale dei Rifiuti e dell’Economia Circolare, dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), “la produzione complessiva di rifiuti urbani”, in Europa, ha registrato “un incremento rispetto al 2018 del 1,3%, da circa 221,6 milioni di tonnellate a circa 224,4 milioni di tonnellate”. Operando un confronto con il triennio 2017-2019, e analizzando la produzione pro capite, e cioè il rapporto tra la produzione dei rifiuti urbani e la popolazione media di ogni anno dell’arco temporale considerato, in Italia è stato registrato “un incremento del 3,1% con un valore pro capite che passa da 488 a 503 kg/ abitante per anno[2].Va da sé che la repressione delle condotte di abbandono dei rifiuti debba essere improntata alla massima severità.
Il D. Lgs. 3 Aprile 2006 n. 152, recante il Testo Unico in materia Ambientale (TUA), noto anche come Codice Ambiente, disciplina la fattispecie di reato propria dell’abbandono dei rifiuti agli articoli 192, 255 e 256 TUA. A norma dell’art. 192 co. 1 e co. 2 TUA l’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee”.
Premettendo che abbandonare dei rifiuti è sintomo di un assai ridotto senso civico e che numerose sono le gravi condotte normativizzate, atte a ledere le risorse naturali, che ci circondano, la legge risponde diversamente, a seconda che colui che agisca sia un soggetto privato, o si tratti di una persona giuridica, e considerato il carattere dei rifiuti in questione.
A norma dell’art. 255 co. 1 e co. 1 bis TUA, “chiunque, in violazione delle disposizioni di cui agli articoli 192, commi 1 e 2, 226, comma 2, e 231, commi 1 e 2, abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da trecento euro a tremila euro. Se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio. Chiunque viola il divieto di cui all’articolo 232-ter è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro trenta a euro centocinquanta. Se l’abbandono riguarda i rifiuti di prodotti da fumo di cui all’articolo 232-bis, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio”.
Con la Legge 28 dicembre 2015, n. 221 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale 18 gennaio 2016, n. 13), recante “Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”, il legislatore ha arricchito il comma 1-bis sopra riportato, con l’introduzione di due divieti specifici: il divieto ex art. 232-bis e il divieto ex art. 232-ter TUA. L’art. 232-bis TUA ha a oggetto i prodotti da fumo, “al fine di sensibilizzare i consumatori sulle conseguenze nocive per l’ambiente derivanti dall’abbandono dei mozziconi dei prodotti da fumo”; l’art. 232-ter TUA è relativo ai rifiuti di piccolissime dimensioni, onde “preservare il decoro urbano dei centri abitati e per limitare gli impatti negativi derivanti dalla dispersione incontrollata nell’ambiente di rifiuti di piccolissime dimensioni, quali anche scontrini, fazzoletti di carta e gomme da masticare”.
Dunque, le condotte contemplate all’interno dell’art. 192 co. 1 e co. 2 TUA, integranti l’abbandono, così come anche il deposito e l’immissione di rifiuti, sono punite dal nostro ordinamento con sanzione amministrativa pecuniaria, se ad agire sia una persona fisica, configurando, dunque, un illecito amministrativo. Azioni pericolose per l’ambiente, che possono rilevare, al contempo, anche penalmente,  andando a configurarsi come reati se a porle in essere sia, diversamente dal primo caso, una persona giuridica, quindi quando soggetto agente sia l’impresa o un ente, secondo quanto stabilito dall’art. 256 TUA rientrando, di conseguenza, nell’alveo delle contravvenzioni, sanzionate con la pena pecuniaria propria dell’ammenda, o con la pena dell’arresto ex art. 25 c.p..
E ancora, nello specifico caso di responsabilità dell’impresa o dell’ente, l’art. 256 TUA stabilisce che le pene comminate al comma 1 lett. a) e lett. b) si applichino “ai titolari di imprese e ai responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’articolo 192, commi 1 e 2”. Ecco che il titolare d’impresa e il responsabile dell’ente, colpevole di aver abbandonato o immesso, incontrollatamente, dei rifiuti, sarà punito con “la pena dell’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro se si tratta di rifiuti non pericolosi”, mentre, quando a essere abbandonati siano rifiuti pericolosi, le conseguenze penali si aggravano, consistendo nella “pena dell’arresto da sei mesi a due anni” e nell’ammenda “da duemilaseicento euro a ventiseimila euro”. Tali sanzioni penali sono le stesse che vengono applicate nei confronti di tutti coloro che raccolgano, trasportino, recuperino, smaltiscano o si occupino di commercio e intermediazione di rifiuti, in mancanza delle prescritte autorizzazioni, iscrizioni o comunicazioni.
La nascita legislativa della responsabilità degli enti, per quanto concerne gli illeciti ambientali, è ancora più recente, essendo stata introdotta, nel nostro ordinamento, dal d.lgs. n. 121/2011, grazie alla direttiva n. 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente. Gli Stati membri hanno, perciò, cercato di adottare le misure necessarie affinché le persone giuridiche fossero chiamate a rispondere, anch’esse, dei reati in materia ambientale, conseguentemente alle condotte illecite commesse da soggetti con ruoli apicali, sia come singoli individui, che in quanto parte di un organo, dalle quali sia derivato un vantaggio per gli enti. Tant’è che la norma madre della condotta di abbandono dei rifiuti, quale è l’art. 192 TUA, al comma 4, stabilisce che “qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni”.
A ogni modo, sia che il soggetto, che abbandoni dei rifiuti, sia una persona fisica, sia che trattasi di una persona giuridica, l’art. 192 TUA, al suo comma 3, prevede l’obbligo, in capo all’agente responsabile, di rimuovere, recuperare o smaltire i rifiuti abbandonati, con l’obiettivo di ripristinare la situazione ex ante, “in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”. Palese, dunque, il recepimento del principio dell’azione ambientale di matrice europea, secondo cui “chi inquina paga“, accolto, esplicitamente, dall’art. 3-ter del Codice dell’Ambiente, tant’è che l’art. 192 TUA, sempre al comma 3, prevede che il Sindaco del luogo danneggiato dalle condotte, di cui ai primi due commi, e cioè consistenti, lo si ripete, nell’abbandono, o nel deposito incontrollato o nell’immissione di rifiuti, disponga, con apposita ordinanza, le operazioni necessarie di ripristino, stabilendo un dato termine, entro il quale provvedere. Decorso, inutilmente, il termine stabilito, il Sindaco è tenuto a procedere all’esecuzione contro i “soggetti obbligati” e a recuperare “le somme anticipate” per suddette operazioni. Notare che l’inottemperanza all’ordinanza, emessa dal Sindaco, è punita penalmente con “l’arresto fino a un anno”, a norma dell’art. 255 co. 3 TUA.

4.1. Ulteriori approfondimenti e questioni giurisprudenziali

L’abbandono di rifiuti ha natura occasionale, a differenza del reato di discarica abusiva, per esempio, disciplinato dall’art. 256, al co. 3 TUA, la cui maggiore gravità è data dall’abitualità della condotta di deposito abusivo di rifiuti, senza i dovuti permessi statali. Dunque, è l’occasionalità della condotta a connaturare la fattispecie di abbandono, che qui interessa. Occasionalità, che non può passare, però, inosservata, a maggior ragione nel caso in cui a metterla in atto sia una persona giuridica.
Ma entriamo ancora più a fondo nel merito della questione.
L’art. 256 TUA, che è doveroso confrontare con la fattispecie propria del “semplice” abbandono dei rifiuti ex artt. 192 e 255 TUA, disciplina, da un lato, il caso in cui i responsabili di enti o i titolari di imprese abbandonino o depositino, in modo incontrollato, dei rifiuti, o provvedano alla loro immissione, violando la legge (comma 2), e, dall’altro, sostanzialmente, richiama, nel proprio ambito applicativo, tutte quelle attività non autorizzate di gestione dei rifiuti. Il termine gestione, di per sé, rivela una natura ben diversa rispetto all’abbandono, non limitandosi al mero rilascio, potremmo dire, disinteressato, dei rifiuti medesimi.
Certo è che la condotta di abbandono incontrollato dei rifiuti da parte di un’impresa o di un ente non possa ritenersi disinteressata, o assimilata al mero abbandono di rifiuti domestici, ed è per questa ragione che viene sanzionata penalmente, proprio tenendo conto della qualifica del soggetto agente e, di conseguenza, della diversità dei rifiuti rilasciati, nella logica secondo la quale non si possa non operare un distinguo sulla base del diverso impatto sull’ambiente dei rifiuti propri del singolo persona fisica, rispetto a quello provocato dallo smaltimento di rifiuti derivanti da un’attività economica. Ecco che l’abbandono e il deposito incontrollato di rifiuti, prodotto di un’attività d’impresa o di un ente, debba considerarsi gestione illecita di rifiuti.
Ma quando siamo, dunque, davanti a un’attività di gestione di rifiuti e non a un mero abbandono? Considerato quanto sin qui esposto, sarà il giudice a valutare, caso per caso, la situazione nel concreto. Certo è che la sussistenza di determinati elementi è indicativa di una episodicità e, perciò, di una organizzazione alla base della condotta, tra i quali: tipologia dei rifiuti gestiti; tipo di veicolo utilizzato per organizzarne il trasporto; svolgimento di attività preliminari di raccolta o cernita di alcuni materiali; vendita successiva; volontà di perseguire un determinato profitto economico[3]. In materia si è espressa, di recente, la Corte di Cassazione con sentenza n. 13817 del 14 aprile 2021.
Da sottolineare, inoltre, che, in giurisprudenza, il reato di cui all’art. 256 co. 2 TUA  è configurabile in capo a qualsivoglia soggetto che, di fatto, abbandoni dei rifiuti nell’esercizio di un’attività economica, al di là della qualifica formale dell’esercente stesso o dell’attività svolta[4].
Su ogni impresa, d’altro canto, vige il dovere alla conformità al modello organizzativo aziendale sulle procedure ambientali, onde evitare di provocare dei danni all’ambiente e per adeguare la struttura interna a contenere al minimo i rischi derivanti dalla data attività esercitata e svariate sono le recenti pronunce, che hanno affermato la responsabilità per il reato di abbandono incontrollato, in capo ai titolari e ai responsabili di enti e imprese, anche sotto il profilo della omessa vigilanza sull’operato dei dipendenti, che abbiano posto in essere tale condotta e, da ultimo, sul punto è intervenuta la Cassazione Penale, Sez. 3, 20 gennaio 2022, n. 2234[5].
E ancora, per quanto concerne la responsabilità del proprietario del fondo, a norma dell’art. 192 co. 3 TUA, in caso di rinvenimento di rifiuti abbandonati da parte di terzi ignoti, sul proprietario medesimo deve essere individuato, a suo carico, l’elemento soggettivo o del dolo, o della colpa e, di conseguenza, solo in questo caso, lo stesso potrà essere destinatario, nel caso concreto, dell’ordinanza del Sindaco, volta alla rimozione dei rifiuti e al ripristino dell’area danneggiata. Dunque, accanto alla titolarità del diritto reale o di godimento sul luogo, oggetto dell’abbandono dei rifiuti, occorre la sussistenza dell’elemento psicologico e, quindi, l’accertamento della responsabilità soggettiva e su questa questione, di recente, si è espressa la sentenza 201904781 dell’8 luglio 2019 del Consiglio di Stato, secondo cui: “il Sindaco può ordinare la rimozione dei rifiuti (il loro recupero o lo smaltimento) e il ripristino dello stato dei luoghi anche al proprietario del fondo, sempre che, tuttavia, la violazione del divieto dell’abbandono e del deposito incontrollato di rifiuti gli sia imputabile a titolo di dopo o di colpa, adeguatamente accertata in contraddittorio dagli organi di controllo” e, sempre nell’anno 2019, relativamente ai profili penalistici, in materia di ordinanze, atte a far rimuovere i rifiuti da un’area e alla eventuale inosservanza delle medesime, la Corte di Cassazione, sezione III penale, ha stabilito che: “in tema di rifiuti, la semplice inerzia conseguente all’abbandono da parte di terzi o la consapevolezza, da parte del proprietario del fondo, di tale condotta da altri posta in essere, non sono idonee a configurare il reato e ciò sul presupposto che una condotta omissiva può dare luogo a ipotesi di responsabilità solo nel caso in cui ricorrano gli estremi del comma secondo dell’art. 40 cod. pen., ovvero sussista l’obbligo giuridico di impedire l’evento[6]. Trattasi di un tema ancora costituente fonte di accesi dibattiti, ancora non giunti a una soluzione definitiva[7], quantomeno in ordine agli obblighi di manutenzione e pulizia delle strade, vertenti in capo ai proprietari o comunque agli enti, che si occupano della gestione delle strade stesse, che non sono dei semplici proprietari di terreni, per i quali non si può non tenere conto della rilevanza anche dell’eventuale loro condotta omissiva.

5. Una svolta epocale

Giunti a concludere, non si può non segnalare la svolta epocale che questo 2022 porta con sé in materia ambientale, grazie alla Legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, recante “Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente” e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 44 del 22 febbraio 2022, altra data significativa (per chi ci crede). Il Dipartimento per le Riforme Istituzionali, in sintesi, ha spiegato che, a integrazione dell’art. 9 della Costituzione, il “disegno di legge in esame introduce tra i principi fondamentali la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. Stabilisce, altresì, che la legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali. Modifica, inoltre, l’articolo 41 della Costituzione, prevedendo che l’iniziativa economica non possa svolgersi in modo da recare danno alla salute e all’ambiente e che la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini ambientali”. Infine, “reca una clausola di salvaguardia delle competenze legislative riconosciute alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano dai rispettivi statuti[8]. Solo trattando al meglio l’ambiente in cui vive, l’uomo riscopre se stesso e la propria umanità.

tutela dell'ambiente

1. Le origini della tutela ambientale e la nozione di danno ambientale

Siamo solo a metà della strada volta alla piena tutela in materia ambientale, a livello normativo nazionale, ma la direzione è quella giusta e lo si comprenderà, realmente, ripercorrendo le linee storiche generali e trattando l’azione prodromica e più diffusa, purtroppo, con la quale l’uomo ha iniziato a danneggiare l’ambiente in cui vive. Tutela che ha mosso i primi passi piuttosto di recente, verso gli anni Duemila, negli ambiti del diritto internazionale e del diritto comunitario e della quale, ancora di più oggi, se ne sente, forte, l’importanza.
Il primo programma ad hoc, in materia di tutela ambientale, risale al 1972, nell’ambito della Conferenza di Stoccolma. È nell’anno 1993 che, con il Trattato di Maastricht, è stato riconosciuto, finalmente, valore giuridico all’ambiente, confermato, successivamente, dal Protocollo di Kyoto del 1997 e dall’art. 174 del Trattato di Amsterdam del 1999.
In Italia, la legge n. 319/1979, riguardante la tutela delle acque dall’inquinamento, ha segnato l’evoluzione del nostro ordinamento sul tema ambientale, sul quale la Corte Costituzionale si è pronunciata, per la prima volta, con la legge n. 151/1986, in ordine alla legittimità costituzionale della legge c.d. Galasso e, con sentenza n. 210/1987, ha riconosciuto all’ambiente la natura di interesse fondamentale per la collettività, affrontando anche la nozione di danno ambientale. In tale pronuncia, infatti, si legge: “ne deriva la repressione del danno ambientale cioè del pregiudizio arrecato, da qualsiasi attività volontaria o colposa, alla persona, agli animali, alle piante e alle risorse naturali (acqua, aria, suolo, mare), che costituisce offesa al diritto che vanta ogni cittadino individualmente e collettivamente. Trattasi di valori che in sostanza la Costituzione prevede e garantisce (artt. 9 e 32 Cost.), alla stregua dei quali, le norme di previsione abbisognano di una sempre più moderna interpretazione[1]

2. Parola d’ordine: precauzione

Quando si discorre relativamente al tema che qui interessa, riflettendo sulla storia della nascita del diritto dell’ambiente, si evince come esso sia stato elaborato, oltre che attraverso il principio di prevenzione, dal cd. principio di precauzione, la cui genesi risale agli anni ’70, per poi giungere a una definizione nell’ambito della Conferenza sull’Ambiente e lo Sviluppo delle Nazioni Unite, fondamentale in tema di biodiversità, tenutasi a Rio de Janeiro, nel 1992.
Il principio di precauzione ben si distingue, concettualmente, dal principio di prevenzione, in quanto, a differenza di quest’ultimo, riflette l’esigenza di contenere i potenziali rischi derivanti dalle condotte dalle quali astenersi e questo sulla base del dato oggettivo, secondo cui non tutti gli effetti negativi, prodotti dai rifiuti, siano, scientificamente, conosciuti nei loro aspetti e in tutte le relative implicazioni. Principio questo, che ha trovato riconoscimento anche in ambito europeo ed è importante leggere, a riguardo, l’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, che stabilisce che la politica europea “in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio <chi inquina paga>”. Articolo recepito, in toto, dall’ordinamento italiano all’art. 3-ter del Codice dell’Ambiente.

3. Cosa si intende per “rifiuti” e come vengono classificati

Dati sconvolgenti quelli riguardanti i tempi di degradazione dei rifiuti: alcuni di essi impiegano anche fino a mille anni per degradarsi completamente e alquanto gravi sono, ovviamente, i danni, che ne conseguono.
In materia è l’art. 183 del d. lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, in attuazione della Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008, a fornirci le definizioni necessarie. Basti qui riportare la nozione generale di rifiuto, per il quale, in base al suindicato art. 183 co. 1 a), si intende “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi”.
Sono quattro le principali categorie di classificazione dei rifiuti: si distinguono i rifiuti urbani dai rifiuti speciali, i quali, a loro volta, si suddividono, in base alla sussistenza o meno di una certa pericolosità, in pericolosi e non pericolosi. Per esemplificare, tra i rifiuti urbani non pericolosi, rientrano le sostanze o gli oggetti provenienti dalle nostre case, prodotti, dunque, per lo più, nel corso della vita domestica, come anche gran parte di quelli abbandonati sulle strade, oppure altro esempio costituiscono i rifiuti provenienti dalle aree verdi. I rifiuti civili, se contenenti un tasso elevato di sostanze pericolose, vanno a collocarsi tra i cd. rifiuti urbani pericolosi e un esempio è dato dai medicinali scaduti.
Passando ai cd. rifiuti speciali, tra quelli non pericolosi, vengono collocate certe sostanze derivanti dalle attività di lavorazione industriale; al presentarsi, però, di determinati caratteri e, nello specifico, se trattasi, per intenderci, di materiali esplosivi, cancerogeni, o ecotossici, si è, invece, in presenza dei cd. rifiuti speciali pericolosi (es: amianto). Tutte le caratteristiche, valutate come pericolose, sono descritte nell’Allegato I del citato d. lgs. 3 dicembre 2010, n. 205.

4. La duplice veste amministrativa e penale della condotta di abbandono dei rifiuti

Tratteggiate le linee generali del tema in questione, è giunto il momento di addentrarsi all’interno di una delle condotte maggiormente messe in atto: l’abbandono dei rifiuti.
È doveroso fermarsi a riflettere sui dati statistici: secondo fonti ufficiali del Governo, stando al Rapporto Rifiuti Urbani – 2021, elaborato dal Centro Nazionale dei Rifiuti e dell’Economia Circolare, dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), “la produzione complessiva di rifiuti urbani”, in Europa, ha registrato “un incremento rispetto al 2018 del 1,3%, da circa 221,6 milioni di tonnellate a circa 224,4 milioni di tonnellate”. Operando un confronto con il triennio 2017-2019, e analizzando la produzione pro capite, e cioè il rapporto tra la produzione dei rifiuti urbani e la popolazione media di ogni anno dell’arco temporale considerato, in Italia è stato registrato “un incremento del 3,1% con un valore pro capite che passa da 488 a 503 kg/ abitante per anno[2].Va da sé che la repressione delle condotte di abbandono dei rifiuti debba essere improntata alla massima severità.
Il D. Lgs. 3 Aprile 2006 n. 152, recante il Testo Unico in materia Ambientale (TUA), noto anche come Codice Ambiente, disciplina la fattispecie di reato propria dell’abbandono dei rifiuti agli articoli 192, 255 e 256 TUA. A norma dell’art. 192 co. 1 e co. 2 TUA l’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee”.
Premettendo che abbandonare dei rifiuti è sintomo di un assai ridotto senso civico e che numerose sono le gravi condotte normativizzate, atte a ledere le risorse naturali, che ci circondano, la legge risponde diversamente, a seconda che colui che agisca sia un soggetto privato, o si tratti di una persona giuridica, e considerato il carattere dei rifiuti in questione.
A norma dell’art. 255 co. 1 e co. 1 bis TUA, “chiunque, in violazione delle disposizioni di cui agli articoli 192, commi 1 e 2, 226, comma 2, e 231, commi 1 e 2, abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da trecento euro a tremila euro. Se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio. Chiunque viola il divieto di cui all’articolo 232-ter è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro trenta a euro centocinquanta. Se l’abbandono riguarda i rifiuti di prodotti da fumo di cui all’articolo 232-bis, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio”.
Con la Legge 28 dicembre 2015, n. 221 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale 18 gennaio 2016, n. 13), recante “Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”, il legislatore ha arricchito il comma 1-bis sopra riportato, con l’introduzione di due divieti specifici: il divieto ex art. 232-bis e il divieto ex art. 232-ter TUA. L’art. 232-bis TUA ha a oggetto i prodotti da fumo, “al fine di sensibilizzare i consumatori sulle conseguenze nocive per l’ambiente derivanti dall’abbandono dei mozziconi dei prodotti da fumo”; l’art. 232-ter TUA è relativo ai rifiuti di piccolissime dimensioni, onde “preservare il decoro urbano dei centri abitati e per limitare gli impatti negativi derivanti dalla dispersione incontrollata nell’ambiente di rifiuti di piccolissime dimensioni, quali anche scontrini, fazzoletti di carta e gomme da masticare”.
Dunque, le condotte contemplate all’interno dell’art. 192 co. 1 e co. 2 TUA, integranti l’abbandono, così come anche il deposito e l’immissione di rifiuti, sono punite dal nostro ordinamento con sanzione amministrativa pecuniaria, se ad agire sia una persona fisica, configurando, dunque, un illecito amministrativo. Azioni pericolose per l’ambiente, che possono rilevare, al contempo, anche penalmente,  andando a configurarsi come reati se a porle in essere sia, diversamente dal primo caso, una persona giuridica, quindi quando soggetto agente sia l’impresa o un ente, secondo quanto stabilito dall’art. 256 TUA rientrando, di conseguenza, nell’alveo delle contravvenzioni, sanzionate con la pena pecuniaria propria dell’ammenda, o con la pena dell’arresto ex art. 25 c.p..
E ancora, nello specifico caso di responsabilità dell’impresa o dell’ente, l’art. 256 TUA stabilisce che le pene comminate al comma 1 lett. a) e lett. b) si applichino “ai titolari di imprese e ai responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’articolo 192, commi 1 e 2”. Ecco che il titolare d’impresa e il responsabile dell’ente, colpevole di aver abbandonato o immesso, incontrollatamente, dei rifiuti, sarà punito con “la pena dell’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro se si tratta di rifiuti non pericolosi”, mentre, quando a essere abbandonati siano rifiuti pericolosi, le conseguenze penali si aggravano, consistendo nella “pena dell’arresto da sei mesi a due anni” e nell’ammenda “da duemilaseicento euro a ventiseimila euro”. Tali sanzioni penali sono le stesse che vengono applicate nei confronti di tutti coloro che raccolgano, trasportino, recuperino, smaltiscano o si occupino di commercio e intermediazione di rifiuti, in mancanza delle prescritte autorizzazioni, iscrizioni o comunicazioni.
La nascita legislativa della responsabilità degli enti, per quanto concerne gli illeciti ambientali, è ancora più recente, essendo stata introdotta, nel nostro ordinamento, dal d.lgs. n. 121/2011, grazie alla direttiva n. 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente. Gli Stati membri hanno, perciò, cercato di adottare le misure necessarie affinché le persone giuridiche fossero chiamate a rispondere, anch’esse, dei reati in materia ambientale, conseguentemente alle condotte illecite commesse da soggetti con ruoli apicali, sia come singoli individui, che in quanto parte di un organo, dalle quali sia derivato un vantaggio per gli enti. Tant’è che la norma madre della condotta di abbandono dei rifiuti, quale è l’art. 192 TUA, al comma 4, stabilisce che “qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni”.
A ogni modo, sia che il soggetto, che abbandoni dei rifiuti, sia una persona fisica, sia che trattasi di una persona giuridica, l’art. 192 TUA, al suo comma 3, prevede l’obbligo, in capo all’agente responsabile, di rimuovere, recuperare o smaltire i rifiuti abbandonati, con l’obiettivo di ripristinare la situazione ex ante, “in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”. Palese, dunque, il recepimento del principio dell’azione ambientale di matrice europea, secondo cui “chi inquina paga“, accolto, esplicitamente, dall’art. 3-ter del Codice dell’Ambiente, tant’è che l’art. 192 TUA, sempre al comma 3, prevede che il Sindaco del luogo danneggiato dalle condotte, di cui ai primi due commi, e cioè consistenti, lo si ripete, nell’abbandono, o nel deposito incontrollato o nell’immissione di rifiuti, disponga, con apposita ordinanza, le operazioni necessarie di ripristino, stabilendo un dato termine, entro il quale provvedere. Decorso, inutilmente, il termine stabilito, il Sindaco è tenuto a procedere all’esecuzione contro i “soggetti obbligati” e a recuperare “le somme anticipate” per suddette operazioni. Notare che l’inottemperanza all’ordinanza, emessa dal Sindaco, è punita penalmente con “l’arresto fino a un anno”, a norma dell’art. 255 co. 3 TUA.

4.1. Ulteriori approfondimenti e questioni giurisprudenziali

L’abbandono di rifiuti ha natura occasionale, a differenza del reato di discarica abusiva, per esempio, disciplinato dall’art. 256, al co. 3 TUA, la cui maggiore gravità è data dall’abitualità della condotta di deposito abusivo di rifiuti, senza i dovuti permessi statali. Dunque, è l’occasionalità della condotta a connaturare la fattispecie di abbandono, che qui interessa. Occasionalità, che non può passare, però, inosservata, a maggior ragione nel caso in cui a metterla in atto sia una persona giuridica.
Ma entriamo ancora più a fondo nel merito della questione.
L’art. 256 TUA, che è doveroso confrontare con la fattispecie propria del “semplice” abbandono dei rifiuti ex artt. 192 e 255 TUA, disciplina, da un lato, il caso in cui i responsabili di enti o i titolari di imprese abbandonino o depositino, in modo incontrollato, dei rifiuti, o provvedano alla loro immissione, violando la legge (comma 2), e, dall’altro, sostanzialmente, richiama, nel proprio ambito applicativo, tutte quelle attività non autorizzate di gestione dei rifiuti. Il termine gestione, di per sé, rivela una natura ben diversa rispetto all’abbandono, non limitandosi al mero rilascio, potremmo dire, disinteressato, dei rifiuti medesimi.
Certo è che la condotta di abbandono incontrollato dei rifiuti da parte di un’impresa o di un ente non possa ritenersi disinteressata, o assimilata al mero abbandono di rifiuti domestici, ed è per questa ragione che viene sanzionata penalmente, proprio tenendo conto della qualifica del soggetto agente e, di conseguenza, della diversità dei rifiuti rilasciati, nella logica secondo la quale non si possa non operare un distinguo sulla base del diverso impatto sull’ambiente dei rifiuti propri del singolo persona fisica, rispetto a quello provocato dallo smaltimento di rifiuti derivanti da un’attività economica. Ecco che l’abbandono e il deposito incontrollato di rifiuti, prodotto di un’attività d’impresa o di un ente, debba considerarsi gestione illecita di rifiuti.
Ma quando siamo, dunque, davanti a un’attività di gestione di rifiuti e non a un mero abbandono? Considerato quanto sin qui esposto, sarà il giudice a valutare, caso per caso, la situazione nel concreto. Certo è che la sussistenza di determinati elementi è indicativa di una episodicità e, perciò, di una organizzazione alla base della condotta, tra i quali: tipologia dei rifiuti gestiti; tipo di veicolo utilizzato per organizzarne il trasporto; svolgimento di attività preliminari di raccolta o cernita di alcuni materiali; vendita successiva; volontà di perseguire un determinato profitto economico[3]. In materia si è espressa, di recente, la Corte di Cassazione con sentenza n. 13817 del 14 aprile 2021.
Da sottolineare, inoltre, che, in giurisprudenza, il reato di cui all’art. 256 co. 2 TUA  è configurabile in capo a qualsivoglia soggetto che, di fatto, abbandoni dei rifiuti nell’esercizio di un’attività economica, al di là della qualifica formale dell’esercente stesso o dell’attività svolta[4].
Su ogni impresa, d’altro canto, vige il dovere alla conformità al modello organizzativo aziendale sulle procedure ambientali, onde evitare di provocare dei danni all’ambiente e per adeguare la struttura interna a contenere al minimo i rischi derivanti dalla data attività esercitata e svariate sono le recenti pronunce, che hanno affermato la responsabilità per il reato di abbandono incontrollato, in capo ai titolari e ai responsabili di enti e imprese, anche sotto il profilo della omessa vigilanza sull’operato dei dipendenti, che abbiano posto in essere tale condotta e, da ultimo, sul punto è intervenuta la Cassazione Penale, Sez. 3, 20 gennaio 2022, n. 2234[5].
E ancora, per quanto concerne la responsabilità del proprietario del fondo, a norma dell’art. 192 co. 3 TUA, in caso di rinvenimento di rifiuti abbandonati da parte di terzi ignoti, sul proprietario medesimo deve essere individuato, a suo carico, l’elemento soggettivo o del dolo, o della colpa e, di conseguenza, solo in questo caso, lo stesso potrà essere destinatario, nel caso concreto, dell’ordinanza del Sindaco, volta alla rimozione dei rifiuti e al ripristino dell’area danneggiata. Dunque, accanto alla titolarità del diritto reale o di godimento sul luogo, oggetto dell’abbandono dei rifiuti, occorre la sussistenza dell’elemento psicologico e, quindi, l’accertamento della responsabilità soggettiva e su questa questione, di recente, si è espressa la sentenza 201904781 dell’8 luglio 2019 del Consiglio di Stato, secondo cui: “il Sindaco può ordinare la rimozione dei rifiuti (il loro recupero o lo smaltimento) e il ripristino dello stato dei luoghi anche al proprietario del fondo, sempre che, tuttavia, la violazione del divieto dell’abbandono e del deposito incontrollato di rifiuti gli sia imputabile a titolo di dopo o di colpa, adeguatamente accertata in contraddittorio dagli organi di controllo” e, sempre nell’anno 2019, relativamente ai profili penalistici, in materia di ordinanze, atte a far rimuovere i rifiuti da un’area e alla eventuale inosservanza delle medesime, la Corte di Cassazione, sezione III penale, ha stabilito che: “in tema di rifiuti, la semplice inerzia conseguente all’abbandono da parte di terzi o la consapevolezza, da parte del proprietario del fondo, di tale condotta da altri posta in essere, non sono idonee a configurare il reato e ciò sul presupposto che una condotta omissiva può dare luogo a ipotesi di responsabilità solo nel caso in cui ricorrano gli estremi del comma secondo dell’art. 40 cod. pen., ovvero sussista l’obbligo giuridico di impedire l’evento[6]. Trattasi di un tema ancora costituente fonte di accesi dibattiti, ancora non giunti a una soluzione definitiva[7], quantomeno in ordine agli obblighi di manutenzione e pulizia delle strade, vertenti in capo ai proprietari o comunque agli enti, che si occupano della gestione delle strade stesse, che non sono dei semplici proprietari di terreni, per i quali non si può non tenere conto della rilevanza anche dell’eventuale loro condotta omissiva.

5. Una svolta epocale

Giunti a concludere, non si può non segnalare la svolta epocale che questo 2022 porta con sé in materia ambientale, grazie alla Legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, recante “Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente” e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 44 del 22 febbraio 2022, altra data significativa (per chi ci crede). Il Dipartimento per le Riforme Istituzionali, in sintesi, ha spiegato che, a integrazione dell’art. 9 della Costituzione, il “disegno di legge in esame introduce tra i principi fondamentali la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. Stabilisce, altresì, che la legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali. Modifica, inoltre, l’articolo 41 della Costituzione, prevedendo che l’iniziativa economica non possa svolgersi in modo da recare danno alla salute e all’ambiente e che la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini ambientali”. Infine, “reca una clausola di salvaguardia delle competenze legislative riconosciute alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano dai rispettivi statuti[8]. Solo trattando al meglio l’ambiente in cui vive, l’uomo riscopre se stesso e la propria umanità.

Bibliografia

G. Perulli (a cura di), Il danno ambientale, Torino, 2012.

1 Sul punto v.d. anche D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 D.L n. 135/2009; L. n. 97/2013 sentenza 1° giugno 2016, n. 126 la Corte costituzionale.
2 Cfr. Rapporto Rifiuti Urbani – 2021, elaborato dal Centro Nazionale dei Rifiuti e dell’Economia Circolare, dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), “la produzione complessiva di rifiuti urbani” in Europa ha registrato “un incremento rispetto al 2018 del 1,3%, da circa 221,6 milioni di tonnellate a circa 224,4 milioni di tonnellate”, p. 3.
3 cfr. Cass. Pen., Sez. III, sent. n. 13817 del 14 aprile 2021 e Cass. Pen., Sez. III, sent. n. 5933/2015.
4 Ex multis, Cass. Pen. Sez. III, n. 35945/2010, n. 38364/2013, n. 47662/2014, n. 42222/2015 e n. 20237/2017.
5 Sul punto anche Cass. Pen., Sez. III, sent. 9 settembre 2021, n. 37603, secondo la quale: “l’art. 256, comma 2, d.lgs. 152 del 2006, lex specialis rispetto all’illecito amministrativo punito dall’art. 255 D.lgs. 152/06, integra gli estremi di un reato proprio: è pertanto necessario accertare che la condotta sia riconducibile alla responsabilità del titolare dell’impresa, ovvero che quest’ultimo abbia delegato la gestione dei rifiuti di cui si tratta ad altro soggetto, il quale ne ha abbia pertanto assunto la correlativa responsabilità, ferma restando, secondo le regole generali, la possibilità che il delegante non ne sia esonerato.”
6 Cass. Pen., Sez. III, sent. 28 marzo 2019, n. 13606.
7 Sul punto si veda la sentenza del TAR per la Puglia, sezione staccata di Lecce, Sez. I, 1 marzo 2019, n. 351.
8 Consulta www.riformeistituzionali.gov.it/it/la-riforma-costituzionale-in-materia-di-tutela-dell-ambiente/

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