Principio di ragionevolezza e principio di proporzionalità: il lascito storico di quella scintilla rivoluzionaria

Articolo a cura della Dott.ssa Annamaria Cuomo

Ragionevolezza e proporzionalità

Nelle democrazie moderne spesso ricorre il quesito della permanenza della scintilla rivoluzionaria, che pose il popolo come fine dell’ordinamento costituito. Tale spinta eversiva, che condusse storicamente alla distruzione dell’ancien regime in Francia, è stata recepita anche dalla nostra Costituzione del 1948, simbolicamente espressa al primo articolo della Carta Costituzionale.
Tra i molti lasciti del principio rivoluzionario, il più eloquente tramandato storico si estrinseca nei vincoli posti all’esercizio del potere pubblico; articolato attraverso un variegato sistema di principi che regolano l’azione della Pubblica amministrazione.
La presente trattazione intende analizzare e approfondire le tematiche ruotanti attorno ai principi di proporzionalità e ragionevolezza, che pongono un argine all’esercizio del potere pubblico, a garanzia del cittadino, contro i possibili soprusi e discriminazioni della pubblica amministrazione.

Il principio di proporzionalità

Il primo di questi due principi sintetizza la invalicabilità dei diritti soggettivi rispetto il potere pubblico. Infatti, tale principio obbliga la Pubblica Amministrazione ad incidere il meno possibile sulle sfere giuridiche soggettive nel perseguimento di un interesse pubblico, preferendo l’adozione di misure meno restrittive nella realizzazione di un pubblico interesse. Lunghi dibattiti dottrinali succedutisi nel tempo hanno consacrato tale principio come parametro generale del diritto amministrativo inteso nella sua totalità. Il principio in questione attribuisce la facoltà al giudice amministrativo di sindacare la conformità di una decisione, di natura provvedimentale, rispetto ai dogmi del principio in questione, e la conseguente facoltà di riportare tale decisione entro tale perimetro significativo.

Le fasi di scrutinio del principio di proporzionalità

Il giudizio di proporzionalità è un giudizio trifasico che si compone di un giudizio sulla idoneità, di un giudizio sulla necessarietà, e, infine, sull’adeguatezza del provvedimento. Un provvedimento è idoneo quando risulta congruo rispetto al fine che si intende perseguire. Tale valutazione indaga dunque l’idoneità astratta del mezzo prescelto dall’amministrazione per perseguimento dell’obiettivo di pubblico interesse. La ratio di tale scrutinio risiede non solo nel fine di proteggere le posizioni dei singoli da possibili ingerenze autoritative, ma anche nell’impartizione ai pubblici operatori di esercitare i poteri loro attribuiti assicurando l’efficacia dell’azione amministrativi, deputata a conseguire risultati utili per la collettività. Le decisioni prese pertanto, non  solo dovranno essere effettivamente idonee al conseguimento degli scopi prefissati, ma anche comportare il minor sacrificio possibile delle posizioni private. Tale scrutinio aderisce anche  al del principio di rappresentatività, essendo la Pubblica Amministrazione direttamente investita della responsabilità di rappresentare e tutelare l’intera platea cittadina, avendo dunque il dovere di ricercare dei punti di equilibrio tra le diverse situazioni presenti nel contesto sociale. Inoltre, senza tale raffronto tra il provvedimento posto in essere e il criterio dell’idoneità dell’atto, la pubblica amministrazione potrebbe, adottare un provvedimento che estrinsechi un obiettivo, mentre ne persegue un altro, per di più illegittimo. Sono noti i contrasti dottrinali sulla concezione del giudizio di idoneità, muovendosi lo stesso su un territorio delicato, al confine tra potere vincolato ex lege e discrezionalità amministrativa, non sindacabile dal potere giudiziario.
La seconda fase di giudizio è finalizzata a constatare la necessarietà dell’atto adottato, e dunque l’inevitabilità della scelta, seppur attuata con la selezione del mezzo più mite tra gli altri.
La Pubblica Amministrazione deve dunque dar conto delle proprie considerazioni, dando prova di aver ricercato e analizzato diversi strumenti per raggiungere un dato interesse pubblico, e di aver scelto fra questi il mezzo meno lesivo delle posizioni giuridiche. Sembra che la seconda fase di giudizio valga, oltre a prescrivere una scrupolosa ricerca del mezzo meno impattante sui diritti individuali, anche a sanzionare la potenziale l’inerzia della Pubblica Amministrazione; ed in effetti gli enti pubblici hanno il dovere di ricercare attivamente il mezzo più possibilmente mite nei confronti dei cittadini; la loro ricerca, dunque, non può essere condotta con superficialità e poca sollecitudine. Desta qualche preoccupazione in dottrina invece, la prescrizione, durante tale valutazione, di una selezione del mezzo nel merito meno lesivo dei diritti soggettivi.
Nella delicata opera di bilanciamento rientra una moltitudine incalcolabile di interessi singoli, il più delle volte contrastanti gli uni con gli alti.
Ben si comprende, dunque, la difficoltà di provare la mitezza assoluta di un provvedimento rispetto la totalità di posizioni soggettive accorse nell’opera di bilanciamento.
La terza ed ultima fase di scrutinio riguarda l’adeguatezza, o proporzionalità in senso stretto, la quale si interroga sulla tollerabilità del sacrificio richiesto al singolo cittadino, a beneficio del perseguimento del pubblico interesse. Questo è il parametro più significativo dei tre, perché guarda al provvedimento dal punto di vista del singolo leso, vagliando la giustizia in senso concreto del provvedimento, ed il punto di ponderazione raggiunto dal bilanciamento delle varie posizioni in gioco. È dunque un criterio relazionale.
Quest’ultima fase del giudizio, corollario del principio di eguaglianza tra i consociati consacrato all’art. 3 della Costituzione, è quella che risulta più problematica ai fini di un raffronto con il principio di ragionevolezza.
Mentre la ragionevolezza nel diritto amministrativo investe specificamente la giustificabilità delle scelte operate dalla Pubblica Amministrazione, mentre la proporzionalità in senso stretto indaga la giustizia, la tollerabilità della scelta imposta al singolo. Dunque l’uno guarda alla scelta effettuata dal punto di vista di chi la compie, l’altro dal punto di vista di chi la subisce. Entrambi i principi sono evocativi di una concezione moderna dello stato di diritto, che pone al centro del sistema la persona, e non il potere centrale autoritativo, come invece accadeva nelle società del passato.
Ne consegue che la libertà dell’individuo è la regola, mentre la sua restrizione ne costituisce un’eccezione, che va meticolosamente giustificata.
Il principio di proporzionalità, che affonda le sue radici nella giurisprudenza amministrativa tedesca, è attualmente principio amministrativo generale comune a tutti gli Stati dell’Unione europea, previsto all’art. 5 punto 4 del TUE, che prescrive alle istituzioni comunitarie di osservare l’obbligo di proporzionalità nel perseguimento dei vari obiettivi.
Nel nostro sistema il principio menzionato non gode di un’espressa previsione normativa.
Tuttavia, l’art. 1 della legge 241/1990, dopo la modifica del 2005, sul processo amministrativo, ha introdotto la proporzionalità tra i principi che devono orientare l’azione amministrativa.

Il principio di ragionevolezza, ieri ed oggi.

In ambito europeo assurge a principio di valenza trasversale, informando anche le discipline degli aiuti di Stato, di sanzioni alle imprese, ed alle norme sulla concorrenza. In ambito costituzionale, invece, tale principio viene sostanzialmente ricondotto al principio di ragionevolezza, espresso all’art. 3. Non sono pochi gli esempi di giurisprudenza costituzionale in cui i due principi vengono usati come sinonimi, considerando i due in un rapporto tra gens (proporzionalità) e species (ragionevolezza). Tale sovrapposizione viene palesata in particolare nella pronuncia n. 220/1995, in cui, secondo i giudici di legittimità di allora, il principio di proporzionalità “(che) rappresenta diretta espressione del generale canone di ragionevolezza”.
Il principio di ragionevolezza ha una matrice storia diversa, che ne influenza tutt’oggi la portata applicativa. Sebbene inizialmente si ritenesse derivante dall’art. 3 costituzionale, progressivamente si è emancipato dalle maglie strette di questa interpretazione, assurgendo a rango di principio costituzionale autonomo. Il parametro di ragionevolezza, soprattutto in giudizi aventi ad oggetto diritti costituzionali, è stato asservito allo scopo di vagliare l’opportunità di determinate ponderazioni e bilanciamenti tra diversi diritti di volta in volta in gioco.
L’estrema potenzialità applicativa e pervasiva di tale enunciato viene ulteriormente valorizzata con la pronuncia n. 991/1988 della Corte costituzionale, che lo consacra a parametro di costituzionalità autonomo. Il principio di ragionevolezza da quel momento non verrà più utilizzato soltanto nell’ambito di un bilanciamento tra diversi diritti costituzionali dedotti in giudizio, ma bensì per parametrare la razionalità intrinseca di ogni norma dell’ordinamento.
Possiamo dunque affermare che la ragionevolezza è un super principio del nostro ordinamento, in grado di restituirci in grado di compatibilità di ogni decisione normativa con il complessivo sistema assiologicamente orientato.
Sembrerebbe che, allo stato attuale, al principio di ragionevolezza venga affidato il compito di vigilante della tenuta costituzionale dell’intero sistema normativo.
Nel diritto amministrativo il principio di ragionevolezza si ritiene essere matrice sistematica e teleologica dell’art. 97 costituzionale, che prescrive il buon andamento ed imparzialità dell’attività amministrativa. In particolare, ove il giudice si trovasse dinanzi ad un provvedimento irragionevole, questo significherebbe essere in presenza di un provvedimento viziato per difetto di motivazione, contraddittorietà della stessa o che estrinsechi nel sistema un trattamento discriminatorio ed ingiustificato, ricadendo dunque in un’ipotesi di eccesso di potere sindacabile ex art. 3 della legge 241 del 1990.
Secondo l’indirizzo dottrinale maggioritario, nel diritto amministrativo, il principio di ragionevolezza valuterebbe precipuamente l’iter procedimentale adottato dalla Pubblica Amministrazione, che ha condotto poi all’adozione di un dato provvedimento.
Duque, il criterio citato, sarebbe imperniato sulla valutazione di circostanze di natura oggettiva, prescindendo totalmente da considerazioni afferenti le posizioni dei singoli potenzialmente lesi, concentrandosi sulla valutazione della logicità e congruità della decisione presa, pronunciandosi sull’iter procedimentale che precede ogni decisione.
Al principio di proporzionalità è invece affidato, in ultima analisi, il ruolo di mettere in relazione il sacrificio richiesto al singolo con l’interesse di natura pubblica.

Conclusioni

In conclusione, si ritiene che i due principi oggetti di trattazione nel diritto amministrativo valgano a contestualizzare nel panorama storico attuale quel lascito rivoluzionario, tramandatoci dagli anni gloriosi della teorizzazione dello Stato democratico, e per questo formano l’intelaiatura assiologica dell’intera civiltà giuridica occidentale.

ragionevolezza e proporzionalità

Nelle democrazie moderne spesso ricorre il quesito della permanenza della scintilla rivoluzionaria, che pose il popolo come fine dell’ordinamento costituito. Tale spinta eversiva, che condusse storicamente alla distruzione dell’ancien regime in Francia, è stata recepita anche dalla nostra Costituzione del 1948, simbolicamente espressa al primo articolo della Carta Costituzionale.
Tra i molti lasciti del principio rivoluzionario, il più eloquente tramandato storico si estrinseca nei vincoli posti all’esercizio del potere pubblico; articolato attraverso un variegato sistema di principi che regolano l’azione della Pubblica amministrazione.
La presente trattazione intende analizzare e approfondire le tematiche ruotanti attorno ai principi di proporzionalità e ragionevolezza, che pongono un argine all’esercizio del potere pubblico, a garanzia del cittadino, contro i possibili soprusi e discriminazioni della pubblica amministrazione.

Il principio di proporzionalità

Il primo di questi due principi sintetizza la invalicabilità dei diritti soggettivi rispetto il potere pubblico. Infatti, tale principio obbliga la Pubblica Amministrazione ad incidere il meno possibile sulle sfere giuridiche soggettive nel perseguimento di un interesse pubblico, preferendo l’adozione di misure meno restrittive nella realizzazione di un pubblico interesse. Lunghi dibattiti dottrinali succedutisi nel tempo hanno consacrato tale principio come parametro generale del diritto amministrativo inteso nella sua totalità. Il principio in questione attribuisce la facoltà al giudice amministrativo di sindacare la conformità di una decisione, di natura provvedimentale, rispetto ai dogmi del principio in questione, e la conseguente facoltà di riportare tale decisione entro tale perimetro significativo.

Le fasi di scrutinio del principio di proporzionalità

Il giudizio di proporzionalità è un giudizio trifasico che si compone di un giudizio sulla idoneità, di un giudizio sulla necessarietà, e, infine, sull’adeguatezza del provvedimento. Un provvedimento è idoneo quando risulta congruo rispetto al fine che si intende perseguire. Tale valutazione indaga dunque l’idoneità astratta del mezzo prescelto dall’amministrazione per perseguimento dell’obiettivo di pubblico interesse. La ratio di tale scrutinio risiede non solo nel fine di proteggere le posizioni dei singoli da possibili ingerenze autoritative, ma anche nell’impartizione ai pubblici operatori di esercitare i poteri loro attribuiti assicurando l’efficacia dell’azione amministrativi, deputata a conseguire risultati utili per la collettività. Le decisioni prese pertanto, non  solo dovranno essere effettivamente idonee al conseguimento degli scopi prefissati, ma anche comportare il minor sacrificio possibile delle posizioni private. Tale scrutinio aderisce anche  al del principio di rappresentatività, essendo la Pubblica Amministrazione direttamente investita della responsabilità di rappresentare e tutelare l’intera platea cittadina, avendo dunque il dovere di ricercare dei punti di equilibrio tra le diverse situazioni presenti nel contesto sociale. Inoltre, senza tale raffronto tra il provvedimento posto in essere e il criterio dell’idoneità dell’atto, la pubblica amministrazione potrebbe, adottare un provvedimento che estrinsechi un obiettivo, mentre ne persegue un altro, per di più illegittimo. Sono noti i contrasti dottrinali sulla concezione del giudizio di idoneità, muovendosi lo stesso su un territorio delicato, al confine tra potere vincolato ex lege e discrezionalità amministrativa, non sindacabile dal potere giudiziario.
La seconda fase di giudizio è finalizzata a constatare la necessarietà dell’atto adottato, e dunque l’inevitabilità della scelta, seppur attuata con la selezione del mezzo più mite tra gli altri.
La Pubblica Amministrazione deve dunque dar conto delle proprie considerazioni, dando prova di aver ricercato e analizzato diversi strumenti per raggiungere un dato interesse pubblico, e di aver scelto fra questi il mezzo meno lesivo delle posizioni giuridiche. Sembra che la seconda fase di giudizio valga, oltre a prescrivere una scrupolosa ricerca del mezzo meno impattante sui diritti individuali, anche a sanzionare la potenziale l’inerzia della Pubblica Amministrazione; ed in effetti gli enti pubblici hanno il dovere di ricercare attivamente il mezzo più possibilmente mite nei confronti dei cittadini; la loro ricerca, dunque, non può essere condotta con superficialità e poca sollecitudine. Desta qualche preoccupazione in dottrina invece, la prescrizione, durante tale valutazione, di una selezione del mezzo nel merito meno lesivo dei diritti soggettivi.
Nella delicata opera di bilanciamento rientra una moltitudine incalcolabile di interessi singoli, il più delle volte contrastanti gli uni con gli alti.
Ben si comprende, dunque, la difficoltà di provare la mitezza assoluta di un provvedimento rispetto la totalità di posizioni soggettive accorse nell’opera di bilanciamento.
La terza ed ultima fase di scrutinio riguarda l’adeguatezza, o proporzionalità in senso stretto, la quale si interroga sulla tollerabilità del sacrificio richiesto al singolo cittadino, a beneficio del perseguimento del pubblico interesse. Questo è il parametro più significativo dei tre, perché guarda al provvedimento dal punto di vista del singolo leso, vagliando la giustizia in senso concreto del provvedimento, ed il punto di ponderazione raggiunto dal bilanciamento delle varie posizioni in gioco. È dunque un criterio relazionale.
Quest’ultima fase del giudizio, corollario del principio di eguaglianza tra i consociati consacrato all’art. 3 della Costituzione, è quella che risulta più problematica ai fini di un raffronto con il principio di ragionevolezza.
Mentre la ragionevolezza nel diritto amministrativo investe specificamente la giustificabilità delle scelte operate dalla Pubblica Amministrazione, mentre la proporzionalità in senso stretto indaga la giustizia, la tollerabilità della scelta imposta al singolo. Dunque l’uno guarda alla scelta effettuata dal punto di vista di chi la compie, l’altro dal punto di vista di chi la subisce. Entrambi i principi sono evocativi di una concezione moderna dello stato di diritto, che pone al centro del sistema la persona, e non il potere centrale autoritativo, come invece accadeva nelle società del passato.
Ne consegue che la libertà dell’individuo è la regola, mentre la sua restrizione ne costituisce un’eccezione, che va meticolosamente giustificata.
Il principio di proporzionalità, che affonda le sue radici nella giurisprudenza amministrativa tedesca, è attualmente principio amministrativo generale comune a tutti gli Stati dell’Unione europea, previsto all’art. 5 punto 4 del TUE, che prescrive alle istituzioni comunitarie di osservare l’obbligo di proporzionalità nel perseguimento dei vari obiettivi.
Nel nostro sistema il principio menzionato non gode di un’espressa previsione normativa.
Tuttavia, l’art. 1 della legge 241/1990, dopo la modifica del 2005, sul processo amministrativo, ha introdotto la proporzionalità tra i principi che devono orientare l’azione amministrativa.

Il principio di ragionevolezza, ieri ed oggi.

In ambito europeo assurge a principio di valenza trasversale, informando anche le discipline degli aiuti di Stato, di sanzioni alle imprese, ed alle norme sulla concorrenza. In ambito costituzionale, invece, tale principio viene sostanzialmente ricondotto al principio di ragionevolezza, espresso all’art. 3. Non sono pochi gli esempi di giurisprudenza costituzionale in cui i due principi vengono usati come sinonimi, considerando i due in un rapporto tra gens (proporzionalità) e species (ragionevolezza). Tale sovrapposizione viene palesata in particolare nella pronuncia n. 220/1995, in cui, secondo i giudici di legittimità di allora, il principio di proporzionalità “(che) rappresenta diretta espressione del generale canone di ragionevolezza”.
Il principio di ragionevolezza ha una matrice storia diversa, che ne influenza tutt’oggi la portata applicativa. Sebbene inizialmente si ritenesse derivante dall’art. 3 costituzionale, progressivamente si è emancipato dalle maglie strette di questa interpretazione, assurgendo a rango di principio costituzionale autonomo. Il parametro di ragionevolezza, soprattutto in giudizi aventi ad oggetto diritti costituzionali, è stato asservito allo scopo di vagliare l’opportunità di determinate ponderazioni e bilanciamenti tra diversi diritti di volta in volta in gioco.
L’estrema potenzialità applicativa e pervasiva di tale enunciato viene ulteriormente valorizzata con la pronuncia n. 991/1988 della Corte costituzionale, che lo consacra a parametro di costituzionalità autonomo. Il principio di ragionevolezza da quel momento non verrà più utilizzato soltanto nell’ambito di un bilanciamento tra diversi diritti costituzionali dedotti in giudizio, ma bensì per parametrare la razionalità intrinseca di ogni norma dell’ordinamento.
Possiamo dunque affermare che la ragionevolezza è un super principio del nostro ordinamento, in grado di restituirci in grado di compatibilità di ogni decisione normativa con il complessivo sistema assiologicamente orientato.
Sembrerebbe che, allo stato attuale, al principio di ragionevolezza venga affidato il compito di vigilante della tenuta costituzionale dell’intero sistema normativo.
Nel diritto amministrativo il principio di ragionevolezza si ritiene essere matrice sistematica e teleologica dell’art. 97 costituzionale, che prescrive il buon andamento ed imparzialità dell’attività amministrativa. In particolare, ove il giudice si trovasse dinanzi ad un provvedimento irragionevole, questo significherebbe essere in presenza di un provvedimento viziato per difetto di motivazione, contraddittorietà della stessa o che estrinsechi nel sistema un trattamento discriminatorio ed ingiustificato, ricadendo dunque in un’ipotesi di eccesso di potere sindacabile ex art. 3 della legge 241 del 1990.
Secondo l’indirizzo dottrinale maggioritario, nel diritto amministrativo, il principio di ragionevolezza valuterebbe precipuamente l’iter procedimentale adottato dalla Pubblica Amministrazione, che ha condotto poi all’adozione di un dato provvedimento.
Duque, il criterio citato, sarebbe imperniato sulla valutazione di circostanze di natura oggettiva, prescindendo totalmente da considerazioni afferenti le posizioni dei singoli potenzialmente lesi, concentrandosi sulla valutazione della logicità e congruità della decisione presa, pronunciandosi sull’iter procedimentale che precede ogni decisione.
Al principio di proporzionalità è invece affidato, in ultima analisi, il ruolo di mettere in relazione il sacrificio richiesto al singolo con l’interesse di natura pubblica.

Conclusioni

In conclusione, si ritiene che i due principi oggetti di trattazione nel diritto amministrativo valgano a contestualizzare nel panorama storico attuale quel lascito rivoluzionario, tramandatoci dagli anni gloriosi della teorizzazione dello Stato democratico, e per questo formano l’intelaiatura assiologica dell’intera civiltà giuridica occidentale.

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