I rimedi esperibili nel sistema delle misure di prevenzione patrimoniali di fronte alla declaratoria di incostituzionalità

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La sentenza De Tommaso c. Italia ha riportato in luce la questione relativa alla compatibilità con i principi costituzionali delle misure di prevenzione patrimoniali in relazione alla pericolosità generica che deriva dalla probabilità che un soggetto possa compiere abitualmente azioni delittuose.

1. Brevi cenni sulle misure di prevenzione e le recenti pronunce giurisprudenziali: sentenza De Tommaso c. Italia e la declaratoria d’incostituzionalità n. 24 del 2019

L’applicabilità delle misure di prevenzione patrimoniali, al pari di quelle personali, è subordinata al riconoscimento della c.d. pericolosità generica. L’art. 16 del Codice Antimafia individua fra i destinatari delle misure di prevenzione patrimoniali, anche i soggetti descritti dall’articolo 1, quali: lett. a) coloro che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi; lett. b) coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuosa; lett. c) coloro che per il loro comportamento debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, comprese le reiterate violazioni del foglio di via obbligatorio di cui all’articolo 2, nonché dei divieti di frequentazione di determinati luoghi previsti dalla vigente normativa, che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica.
La Cedu, nella nota vicenda De Tommaso Vs Italia[1], con riferimento alla Legge n. 1423/1956, ha stabilito che le misure di prevenzione presentano sicuramente una base legale nel diritto interno, ma non prevedono in maniera adeguatamente chiara e dettagliata quali siano le condotte da considerarsi socialmente pericolose. Parimenti, il DPR n. 159/2011, lasciando invariate entrambe le categorie dei destinatari delle misure di prevenzione, è suscettibile delle stesse criticità in termini di precisione prevedibilità.
Nello specifico, la Corte ha affermato che le misure di prevenzione possono essere applicate soltanto se la legge stabilisce in maniera chiara ed esplicita le condizioni per garantirne la prevedibilità e per limitarne l’eccessiva discrezionalità di attuazione. Diversamente, l’eccessiva vaghezza ed imprecisione dei termini utilizzati dal Legislatore per indicare il presupposto di pericolosità generica non permettono al singolo di prevedere in maniera sufficientemente certa l’imposizione delle misure di prevenzione che limitano diritti riconosciuti convenzionalmente, con la conseguenza che, la compressione della libertà prevista e tutelata dall’art. 2 del protocollo addizionale n. 4 non risulta fondata su una legge in possesso dei requisiti richiesti dalla Convenzione, la quale, pertanto, viene violata per assenza del requisito della prevedibilità della legge.
La Corte Europea ha sottolineato che, nonostante i plurimi interventi della Corte Costituzionale, l’imposizione delle misure di prevenzione resta correlata a un giudizio prognostico da parte delle corti nazionali, in quanto non sono stati ancora individuati gli specifici elementi di fatto e i comportamenti a cui far riferimento per stabilire la pericolosità dell’individuo.
Per quanto la vicenda De Tommaso si riferisca all’applicabilità delle misure di prevenzione personali, le misure a carattere patrimoniale condividono con quest’ultimi presupposti, grazie all’espresso richiamo dell’art. 4 lett. c) in relazione all’art. 1. lett. a) e b) del D.lgs. 159/11 richiamato dall’art. 16, co. 1, lett. a).
Infatti, sono state sollevate alcune questioni di legittimità costituzionale (Corte di appello di Napoli, Tribunale di Padova e Tribunale di Udine) che hanno portato alla declaratoria di parziale illegittimità costituzionale dei criteri in esame.
Nello specifico, la Corte Costituzionale, con la sentenza. 24 del 2019, dopo essersi dilungata nel ricostruire l’evoluzione legislativa e giurisprudenziale in tema di misure di prevenzione, ha sottolineato che il sistema delle misure di prevenzione mantiene una propria indipendenza rispetto al procedimento penale e, soprattutto, la Consulta ne ha ribadito la natura di sanzione amministrativa e non penale.
Pertanto, trattandosi di una materia al di fuori di quella penale, è sufficiente l’interpretazione della giurisprudenza – costituzionalmente e convenzionalmente orientata – a soddisfare i requisiti di chiarezza, precisione e prevedibilità richiesti dalla Costituzione e dalla Convenzione, rispettando così il principio di legalità e quello di tassatività.
La Corte Costituzionale ha ritenuto che la giurisprudenza, in particolar modo quella successiva alla vicenda De Tommaso, abbia definito il significato del “vivere abitualmente dei proventi”, riconoscendo quindi un’applicazione delle misure di prevenzione per i consociati, qualora la pericolosità generica attenga ai soggetti descritti alla lett. b) dell’articolo primo. Nello specifico, la pronuncia ha espressamente affermato che “le categorie di diritto” legittimanti l’applicazione di misure di prevenzione devono presentare contestualmente triplici requisiti e che questi siano sempre motivati dal Tribunale sulla base di elementi di fatto; si deve trattare: di delitti commessi abitualmente dall’agente; che abbiano effettivamente generato profitti in capo al soggetto e che costituiscano, o abbiano costituito, almeno una rilevante fonte di reddito.
Diversamente, la categoria di alla lett. a) – anche se considerata alla luce della giurisprudenza successiva alla sentenza De Tommaso- non soddisfa le esigenze di precisione richieste dalla Costituzione e della Convenzione, determinandone quindi l’illegittimità costituzionale.
Infine, le misure di prevenzione disposte nei confronti di coloro che rientrano in entrambe le categorie, di cui all’ art. 1, lett. a) e lett. b) del D.lgs. n. 159/2011 non perdono validità a seguito della predetta sentenza costituzionale, purché il giudice abbia accertato, sulla base di specifiche circostanze di fatto, l’esistenza dei requisiti sopra menzionati. Ne consegue che laddove tale valutazione sia mancata o non sia stata adeguata, la misura di prevenzione disposta sarà comunque viziata da incostituzionalità.

2. Gli effetti della declaratoria di incostituzionalità e l’incidente di esecuzione nel processo penale

La declaratoria di incostituzionalità toglie efficacia alla norma producendo un effetto ex tunc della stessa. Secondo l’art. 30 della L. n. 87/1957 – dove si chiarisce il dettato normativo dell’art. 136 della Cost. – le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione.
Soltanto nell’ipotesi in cui l’incostituzionalità coinvolga una fattispecie penale e sia stata pronunciata sentenza irrevocabile di condanna, ne cessano la esecuzione e tutti gli effetti penali. Tuttavia, come chiarito dalle Sezioni Unite nella cd. Sentenza Gatto[2], sono escluse dalle regole previste dall’art. 2 c.p., le vicende di successione normativa determinate da dichiarazioni di illegittimità costituzionale.
La Corte di Cassazione, infatti, precisa che la declaratoria di incostituzionalità di una norma non produce un effetto abrogativo di questa, bensì un annullamento ex tunc; pertanto, la norma, pur essendo suscettibile di perdere validità, dispiega comunque i propri effetti rilevanti sotto la sua vigenza.
Tuttavia, per evitare che un soggetto subisca una condanna sulla base di una norma incriminatrice incostituzionale, il Legislatore ha previsto all’art. 673 c.p.p. la possibilità di richiedere – tramite l’incidente di esecuzione – la revoca della sentenza quando la norma incriminatrice sia stata dichiarata incostituzionale.

3. L’Istituto della revocazione, ai sensi dell’art. 28 D.lgs. n. 159/2011 e l’incidente di esecuzione nel sistema delle misure di prevenzione patrimoniali

In sede di misure di prevenzione, una pronuncia di incostituzionalità, come quella in esame, può sortire un effetto positivo soltanto in relazione ai procedimenti in corso, in quanto li sistema delle misure di prevenzione non prevede per l’interessato la possibilità di ricorrere all’incidente di esecuzione né uno strumento analogo a quello previsto all’art. 673 c.p.p.
Ne consegue che colui che è stato considerato pericoloso – ai sensi della lett. a) o sulla base della lett. b), ma in assenza di idonea e concreta motivazione circa la sussistenza dei requisiti indicati dalla Corte Costituzionale – e ha subito l’applicazione di una misura di prevenzione, non spetta alcuna tutela.
Nell’ipotesi in cui la misura di prevenzione attenga alla confisca, ai sensi dell’art. 24 del Codice Antimafia, al destinatario non viene riconosciuto alcun diritto di rientrare nel possesso dei beni confiscati, o ottenere un risarcimento pari al valore degli stessi, nonostante non si sia mai trovato nella condizione di prevedere l’imposizione delle misure di prevenzione patrimoniale, perché basata su un criterio impreciso, indeterminato, incostituzionale.
In tema di confisca patrimoniale, infatti, la giurisprudenza ha riconosciuto esclusivamente al terzo, purché non sia mai stato parte del procedimento, la possibilità di richiedere la revoca della confisca mediante l’incidente di esecuzione[3].
Il terzo, quindi, è l’unico soggetto legittimato a proporre l’incidente di esecuzione al giudice che ha disposto la confisca, o per porre questione sul titolo o al fine di far valere il proprio diritto, a condizione che non sia mai stato citato nel processo[4].
Diversamente, il destinatario della misura o il terzo regolarmente citato potranno proporre istanza di revocazione nei limiti ed alle condizioni di cui all’art. 28 D.lg. 6 settembre 2011, n. 159, essendo invece loro preclusa, in ragione dell’inammissibilità di una rivalutazione dei medesimi fatti “sine die” e “ad nutum”, l’instaurazione di un incidente di esecuzione ex art. 666 c.p.p., del quale può giovarsi unicamente il terzo che non abbia partecipato al procedimento per non essere stato messo nelle condizioni di farlo[5].
Il terzo partecipante e il diretto interessato potranno, quindi, agire per la revocazione della confisca, rispettando però i limiti tassativamente previsti dall’art. 28 D.L.vo. n. 159/2011; in particolare, ai sensi del secondo comma: la revocazione può essere richiesta solo al fine di dimostrare il difetto originario dei presupposti per l’applicazione della misura.
L’istituto della revocazione rappresenta un rimedio straordinario, azionabile davanti alla Corte di appello e teso sostanzialmente a riparare ad un errore giudiziario, quando, dopo la definitività della confisca, sopravvengano nuovi elementi di prova che dimostrino il difetto originario dei presupposti di applicazione della confisca[6].
La revocazione della confisca, in particolare, può essere esclusivamente richiesta, quando: siano scoperte prove nuove e decisive, sopravvenute alla conclusione del procedimento; quando i fatti accertati con sentenze penali definitive, sopravvenute o conosciute in epoca successiva che escludano in modo assoluto l’esistenza dei presupposti di applicazione della confisca; quando la decisione sulla confisca sia stata motivata, unicamente o in modo determinante, sulla base di atti riconosciuti falsi, di falsità nel giudizio ovvero di un fatto previsto dalla legge come reato.
La revocazione delle misure di prevenzione deve trarre origine da elementi che, se considerati, siano in grado di escludere la pericolosità generica. Infatti, i motivi di cui all’articolo 28 ricalcano i casi previsti dall’art. 630 c.p.p; pertanto, è logico ritenere che la revocazione incontri i medesimi limiti della revisione previsti dall’articolo successivo, secondo cui gli elementi su cui si basa istanza di revisione, a pena d’ammissibilità della stessa, devono essere tali da consentire, se accertati, il difetto sul merito – e quindi i presupposti – dell’applicazione della misura stessa.
Diversamente, come anticipato, la decisione di incostituzionalità, avendo colpito meramente un indice della pericolosità generica, e quindi, il presupposto di diritto per l’applicabilità delle misure di prevenzione, non rientra nei casi sopraindicati e, pertanto, il soggetto non avrebbe margine per richiedere la revocazione del procedimento.
Infatti, ai fini della revocazione, il venir meno dei presupposti di applicazione della confisca deve essere strettamente collegato ai fatti storici, accertati nell’ambito penale. Soltanto, i fatti penali, quindi, possono costituire motivo di revocazione della misura di prevenzione patrimoniale, quando escludano, ab origine, l’esistenza di una pericolosità generica in capo al destinatario.
Invece, la declaratoria di incostituzionalità si inserisce successivamente rispetto all’avvio e alla conclusione del procedimento, il quale, quindi, si è basato su una norma che solo successivamente è divenuta incostituzionale.
Ne consegue che il destinatario della misura di prevenzione patrimoniale, ormai divenuta definitiva, non potrebbe ricorrere ad alcuno strumento per far fronte all’incostituzionalità del presupposto della misura stessa, subendo un grave pregiudizio e un rilevante danno economico, in considerazione del fatto che – per quanto la stessa Corte EDU e quella Costituzionale abbiano ribadito che le misure non rappresentino una sanzione a carattere sostanzialmente punitivo – restano misure che incidono profondamente sui diritti di proprietà ed iniziativa economica, tutelati agli artt. 41 e 42 Cost e ai sensi dell’art. 1 Prot. Addiz. Cedu, a cui si aggiungono l’applicazione delle misure accessorie elencate all’art. 67 del Codice Antimafia.

4. Conclusioni

La sentenza della Corte Costituzionale ha evidenziato un vuoto normativo: l’assenza nel sistema delle misure di prevenzione di un istituto a cui ricorrere in ipotesi di vizi di incostituzionalità.
Pertanto, alcune recenti pronunce della Suprema Corte di Cassazione hanno ritenuto che, mentre la ricorribilità all’istituto dell’incidente di esecuzione resterebbe ancora preclusa al soggetto destinatario delle misure di prevenzione, l’istituto della revocazione della confisca potrebbe rappresentare un adeguato rimedio per adeguare la disposta misura definitiva all’interpretazione data dalla Cedu e per valutare la persistente legittimità costituzionale delle misure patrimoniali disposte.
Pertanto, pur in assenza di un richiamo espresso al caso ad hoc, si riconoscerebbe al giudice della revocazione la possibilità di valutare le ricadute di una decisione emessa dalla Corte Edu che abbia accertato una rilevante violazione di uno dei principi della Convezione Edu[7]; si riconoscerebbe, inoltre, al giudice adito dall’istanza di revocazione – cioè la Corte di Appello[8] – di poter sospendere gli effetti della confisca in presenza di una valutazione positiva circa la domanda di revisione[9].
La ricorribilità all’istituto della revocazione costituisce una soluzione, se pur limitata, per il fatto di essere strettamente previsto in relazione alla confisca di cui all’art. 24 del D.lgs. n. 159/2011; oltre a ciò, si tratta di una mera interpretazione giurisprudenziale che, per quanto rilevante, non fa venir meno l’esigenza di un intervento legislativo sulla questione.

Note

[1] Corte Europea dei diritti dell’uomo, Grande Camera, De Tomaso c. Italia, 23 febbraio 2017.
[2] Cass. Pen., Sez. Un., 29/05/2014, n. 42858.
[3] Cass. Pen., sez. VI, 10/04/2018, n. 21741.
[4] Menditto, Le confische di prevenzione e penali,in Teoria e pratica, Giuffrè Editore, Milano, 2015.
[5] Cass. pen., sez. VI, 26/04/2019,  n. 23839.
[6] Cass. pen., sez. VI, 26/04/2019,  n.23839.
[7] Si veda, Cass. pen., sez. II, 13/10/2020, n. 33641.
[8] Cass. pen., sez. I, 01/10/2020, n. 34027.
[9] Cass. pen., sez. I, 13/06/2018, n. 40765